Social Welfare of Brazil in Transition: Bolsonaro Government with Strong Conservative and Right-Wing Ideology
2019 Volume 36 Issue 1 Pages 24-33
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2019 Volume 36 Issue 1 Pages 24-33
本稿は、2019年に誕生したボルソナロ新政権の特徴や施策から、ブラジルの社会福祉が転換しつつある点について考察するものである。はじめに、おもに1990年代以降におけるブラジルの社会福祉の制度や政策の展開を概観し、1985年の民政移管後のブラジルでは1988年憲法を礎石として社会民主主義的な福祉レジームの構築が志向されてきた点を論じる。そして、右派・保守イデオロギー色が強いというボルソナロ政権の特徴、および、同政権がすでに実施した社会分野に関する施策や措置についてまとめ、ボルソナロ政権下のブラジルにおける福祉レジームが家族主義的なレジームに転換しつつあるとの見解を示す。
本稿では、2019年1月に誕生したボルソナロ（Jair Bolsonaro）政権の特徴や施策から、ブラジルの社会福祉が転換しつつある点について考察する。ブラジルの社会福祉制度は、1985年に軍政から民政へ移行した20世紀後半まで、おもに正規部門の労働者やその家族を対象としたものであり、貧困層を含む多くの人々は制度の枠外に置かれるか、僅かな恩恵にしか与ることができなかった。そのため民政移管後のブラジルでは、1988年に制定された憲法ですべての国民を対象とした社会保障の「普遍化」（universalização）が理念として掲げられ、社会民主主義的な福祉レジームの構築が試みられてきたといえる［近田 2015］。しかし、近年の経済状況の悪化に加え、社会的包摂や多様性を推進してきた左派の労働者党（Partido dos Trabalhadores：PT）政権が汚職問題などで2016年に失脚し、軍出身者で極右ポピュリスト的な言動で知られるボルソナロが2019年に大統領に就任したことで、ブラジルの社会福祉に転換の予兆がみられるといえよう。
本稿ではまず、近年におけるブラジルの社会福祉の制度や政策の展開を概観し、民政移管後のブラジルがどのような福祉レジームを志向してきたかを把握する。つぎに、右派・保守イデオロギー色が強いというボルソナロ政権の特徴、および、同政権がすでに実施した社会分野に関する施策や措置についてまとめる。最後に、ボルソナロ政権下で転換しつつあるブラジルの社会福祉について筆者の見解を述べる。
近年のブラジルの社会福祉に関する制度や政策は、民政移管後の1988年に制定された現在の憲法を礎として整備が進められてきた。1988年憲法以前の社会福祉の対象は、公務員や主要産業などの正規部門の労働者やその家族に限られ、それ以外の国民は多くが公的な制度の枠外に置かれていた。サルネイ（José Sarney）政権（1985～1990年）下で公布された1988年憲法は「市民の憲法」とも称され、教育、保健医療、労働などの分野における国民の権利を「社会権」1として明記した。また同憲法は、すべての国民を対象とした社会保障の普遍的な充足責務が政府にあり、すべての国民は社会保障の恩恵を享受する権利を有すると謳っている。つまり、ブラジルでは1988年憲法を礎石に、社会保障の普遍化が政府の責務および国民の権利として掲げられ、全国民を対象とした社会福祉が希求されるようになった［近田 2013, 121-123］。
このような1988年憲法の理念に基づき、最低賃金額（2019年はR$ 9982）が社会扶助の支給額など人々の生活を保障する下限額として設定されるとともに、1990年代以降のブラジルでは社会福祉に関する様々な普遍主義的な制度や政策が構築されていった。それらには、公的保健医療の提供を無料化した「統一保健医療システム」（Sistema Único de Saúde：SUS）や、貧困な高齢者や障碍者を対象とした社会扶助「継続扶助」（Benefício da Prestação Continuada：BPC）などがある。また、1994年の通貨安定政策「レアル計画」を機にカルドーゾ（Fernando Henrique Cardoso）政権（1995～2002年）のもとでハイパーインフレが終息し、1990年代後半にマクロ経済が安定すると、現金給付により低所得家庭の子供の就学を支援する「ボルサ・エスコーラ」（Bolsa Escola）など、選別主義的な貧困対策も実施されるようになった。そして、このような条件付現金給付政策（Conditional Cash Transfer：CCT）は、左派労働者党のルーラ（Luiz Inácio Lula da Silva）政権（2003～10年）が誕生すると、子供の就学や予防接種を条件とした「ボルサ・ファミリア」（Bolsa Família）へと発展的に集約され、ブラジルを代表する貧困対策として定着していった。さらに、社会扶助の諸サービスを総括する「統一社会扶助システム」（Sistema Único de Assistência Social：SUAS）が、2005年から地方自治体と市民社会の協働により設置されるようになり、ルーラ大統領の後継者のルセフ（Dilma Rousseff）労働者党政権（2011～16年）下で2011年に設置が義務付けられ全国に普及していった［近田 2013; 2015］。ほかにもおもに労働者党政権下において、社会運動やNGOなどの市民団体が行政と協働で社会分野を中心とした行政サービスを実施する参加型の行政スタイルが採用され、貧困層をはじめ市民の社会福祉の向上に貢献している［近田 2012; Konta 2018］。
ブラジルは全国民を対象とした社会保障の普遍化を理念に掲げた1988年憲法をもとに、社会福祉の制度整備や政策実施を行い、21世紀初頭に目覚ましい経済成長とともに貧困削減を実現したことで「新しいブラジル」とも称され世界的な注目を集めた［Fishlow 2011; 近田 2013］。この時期の発展により貧困人口は減少し、たとえば1日当たりUS$5.50未満で生活する人口は1980年代と1990年代前半に約9,000万人も存在し全国民の60%前後を占めていたが、2003年から2014年まで漸減し続け、2014年には約3,650万人と全国民の約18%にまで減少した。しかし、ルセフ政権下でブラジル経済が大きく停滞した影響もあり、2015年に貧困人口は増加に転じた（図1）。
(出所) The World Bank Databankのデータをもとに筆者作成
このような状況の変化や左派の労働者党がルセフ大統領の弾劾裁判による罷免で2016年に下野したこと、そして極右と呼ばれたボルソナロ政権の誕生により、ブラジルの社会福祉に転換の予兆がみられるといえる。
（2） 民主化後のブラジルが志向してきた福祉レジーム前項で概観したブラジルの社会福祉制度や政策の展開をふまえ、1985年の民政移管以降のブラジルはどのような福祉レジームを志向してきたと考えられるだろうか。福祉国家のレジームについて新川［2011; 2015］は、1990年にエスピン－アンデルセンが提唱した福祉国家類型論［エスピン－アンデルセン2001］とそれへの批判を考慮に入れ、「脱商品化」および「脱家族化」という指標の高低をもとにした4つの類型による福祉国家の分析枠組みを提示している（図2）。
新川は、脱商品化を「労働市場において自らの労働力を売り、生活の糧を得ることが基本となった社会で、何らかの事情によって労働力を商品化できなくなったとき、市場外で生活を営む権利を保障すること」と定義している［新川2011, 7］。脱家族化については「家族労働という無償労働に携わり、その結果として有償労働を行う男性への従属を余儀なくされる女性の状態を改善しようとする政策であって、家族そのものを否定するものではない」と述べている［新川2011, 14］。そして、脱商品化と脱家族化の高い社会民主主義、脱商品化が低く脱家族化の高い自由主義、脱商品化が高く脱家族化の低い保守主義、脱商品化と脱家族化の低い家族主義という4つのレジームに福祉国家を類型化している。また、この家族主義レジームの特徴として、社会保障レベルの低い小さな福祉国家、ケアのみならず所得保障においても重要な家族関係、女性の無償家事労働への期待などを挙げている。
（出所）新川［2015, 4］。
新川が提示する4つの福祉レジームの分析枠組みを、前項で概説したブラジルの社会福祉制度や政策の展開に適用し、民主化後のブラジルが志向してきた福祉国家レジームについて考察する。ブラジルの社会福祉を脱商品化の観点からとらえると、その度合いは高いといえよう。その理由として、全国民を対象とした社会保障の普遍化という理念に基づき、無償の公的保健医療制度が整備されたことがまず挙げられる。また年金に関しても、65歳以上の貧困高齢者に最低賃金額を支給する継続扶助（BPC）も含めた年金等のカバー率は、近年90%を超え高い水準で推移している［IPEA］。さらに、条件付現金給付政策ボルサ・ファミリアをはじめとする社会政策の実施などにより、貧困層を含む国民の収入の保障が改善された点も注目に値する。
脱家族化に関しても、その度合いは高いと考えられる。その根拠として、女性を含むすべての者の福祉促進や法の前の平等を定めた1988年憲法により、女性を含む社会経済的な弱者への職業訓練の実施、家政婦の労働条件の整備をはじめとする女性の労働力化、おもに母親が支給対象者となるボルサ･ファミリアの普及などが進み、従属的で社会的に排除されてきた女性の状況改善が試みられている点が挙げられる［小池2014; 田村他 2017］。また、近年のブラジルでは行政と市民団体の協働にもとづく参加型行政が普及したが、それは女性の経済面を含むエンパワメントに寄与するとともに市場外での生活を保障する機会を提供している［Konta 2018］3。これらの点から、1988年憲法で全国民を対象とした社会保障の普遍化を掲げたブラジルでは、社会民主主義的な福祉レジームの構築が志向されてきたととらえることができよう［近田 2015, 162-164］。
本節では、ボルソナロ新政権の特徴をまとめることで、本稿の最後で論じるブラジルの社会福祉の方向性に関する見解へとつなげる。ボルソナロ政権は2019年1月に誕生したため、本稿の執筆時（2019年5月）は政権が発足して5カ月であり、同政権がどのような社会福祉を展開していくかは未知の部分が多い。ただし、ボルソナロ政権は右派・保守のイデオロギー色が強い点を指摘でき、それは同政権がすでに実施した社会分野に関する施策や措置にも見て取ることができる。
（1） 右派・保守のイデオロギーボルソナロ政権は大統領の出自や言動、議会内勢力との関係性などから、右派・保守のイデオロギー色が強いといえる。このボルソナロ政権の特徴は、ボルソナロ大統領が元軍人であり、2019年5月時点で大臣22人の中に軍出身者が8人、大統領と副大統領を含めると10人もの予備役や退役の元軍人が要職を占めている事実に表れている（写真1）。大臣数は歴代の政権により増減するが、内閣内の軍出身者の数は民政移管後の1990年から2002年までが5人、2003年のルーラ労働者党政権以降は1人のみだった。これに対しボルソナロ政権のそれは、軍事政権期（1961～85年）とほぼ同じであり、さらに大臣以外の局長などのレベルを含めると約130人の軍出身者が政府要職についている4。また、ボルソナロ大統領は連邦下院議員だったとき、過去の軍事政権を独裁（ditadura）ではなく体制（regime）だったと肯定的にとらえ、軍政期に多くの人に致死の拷問を行ったことで有名な軍曹5を自身のアイドルだと公言しており、このことは右派・保守イデオロギー色の強い大統領を首班とする政権の特徴を物語っている。さらにボルソナロ政権は、大統領とその家族も信者である保守のキリスト教福音派を支持基盤のひとつにしており、2018年の選挙戦では「ブラジルはすべてを上回る、神は誰をも上回る」（Brasil acima de tudo, Deus acima de todos）という、右派的な自国第一主義かつ宗教を意識したキャンペーン・フレーズを掲げ勝利を収めた。
またボルソナロ政権は、議会の右派・保守の勢力とも親和的な関係性を有している。日本の国会の族議員のように、各国の議会にも議員団を構成して特定分野の利益を追求する議員集団があるが、ブラジル議会の場合、政治的に右派で保守主義に基づき活動する「BBB」と呼ばれるみっつの議員集団が存在する。BBBは、Bala（銃弾）という銃の普及、Boi（牛）という大規模農業の推進、Bíblia（聖書）というキリスト教保守福音派の価値観擁護をめざす議員集団を意味する。ひとつ目のB（銃弾）について、ボルソナロ政権は、政権発足直後に銃所有の規制を大幅に緩和する大統領令を公布するなど銃の普及に積極的である。ふたつ目のBである大規模農業の推進に関しても、過去の軍事政権がアマゾン地域の開発を進めたように、アグリビジネスを対象としたインフラ整備や先住民保護区の見直しなど開発主義的な画策を行っている。また、みっつ目のBについては、ボルソナロ大統領自身も福音派の信者であり、LGBT（性的マイノリティ）や女性の人工中絶に関してキリスト教保守が有する伝統的な価値観を擁護し、近年議会内で政治的な勢力を増している福音派議員たちと利益を共有している［近田 2016］。
さらに、本稿では紙幅の関係から指摘するにとどめるが、ボルソナロ政権の右派・保守的なイデオロギー色は、上記BBBと関連の強い教育、人権、環境、外交などの閣僚や政治家である大統領の息子たち6による言動にも表れている7。したがって同政権の特徴は、社会的包摂や多様性を重視してきた左派労働者党と180度異なると言っても過言ではなかろう。
（2） 社会福祉の転換を予兆する施策や措置ボルソナロ政権発足から本稿の執筆時点でまだ5カ月であるが、社会分野に関していくつかの施策や措置が講じられている。ボルソナロ大統領は、就任直後の1月15日に銃の所有に関して、そして5月7日と21日に銃の携帯を加えるかたちで、銃の規制を大幅に緩和する大統領令を公布した。ただし、この大統領令（21日のNo.9,797が最終版）は、憲法違反の内容を含んでいるとの判断から6月17日に上院本会議の採決で否決され、今後下院での審議が行われるものの、本稿執筆時点で施行には至っていない。なお銃の規制緩和に関しては、犯罪を抑止する効果より増加させる可能性が高いとの指摘が多くされており［Cequeira 2014］、劣悪なブラジルの治安状況を改善し得るかは疑問が多いといえる。
また、ボルソナロ政権は2月20日、年金財政における赤字額が増加し喫緊の課題となっている社会保障8改革の政府案を議会に提出した。そのおもな内容として、現在は年齢に関係なく保険料を一定期間（おもに男性35年、女性30年）納付すれば年金が受給可能だが、早期の年金支給による財政支出を抑えるべく保険料納付期間のみによる年金受給を廃止し、受給最低年齢（おもに男性65歳、女性62歳）を設定する点が挙げられる9。また、最低限必要な保険料納付期間を現行のおもに15年から20年に伸長する点や積立方式による資本化制度（capitalization）の部分的導入なども盛り込まれている。社会保障改革法案には社会扶助である扶助年金（BPC）も含まれ、現在の65歳以上の貧困高齢者への最低賃金額の支給から、支給年齢を60歳以上へ下げる代わりに支給額を70歳まで最低賃金額の半分以下のR$400に減額する内容となっており、貧困高齢者の更なる困窮化を招くとの批判もみられている。
ボルソナロ政権は「小さな政府」を志向しており、左派の労働者党政権下で最大30にまで増えた大臣ポストを政権発足時に22へと削減した。その際に社会福祉の観点から注目されるのが、ブラジルで1930年に創設された労働工業商業省に起源をもつ労働省を廃止し、同省の機能や責務を経済省、法務省、市民権・社会活動省へ分割移譲したことである。また、労働組合は社会福祉を含めた労働者の権利擁護や生活向上のための活動を行っているが、テメル（Michel Temer）政権下（2016～18年）の労働改革により2017年に組合納付金（contribuição sindical）10が義務から任意へ変更され、ボルソナロ政権では3月1日に労働組合へ組合納付金の分配を減額する方向で厳格化された。これらの動きは、形を変えながらもブラジルで受け継がれてきたコーポラティズムの幕引きを図っているともとらえられる［堀坂 2019, 313］。また「小さな政府」を志向するボルソナロ政権は4月11日、連邦レベルの市民参加型の審議会を多数廃止すると発表した11。その対象となる審議会には女性、高齢者、LGBT、障碍者、先住民などが含まれている。
さらにボルソナロ政権は4月後半、教育費を約30%一時削減すると発表した。この措置に対して5月15日に学生や教職員が抗議デモを全国各地で実施したが（写真2, 3）、ボルソナロ大統領がデモの参加者を「バカ者」（idiotas）や「愚か者」（imbecis）と呼んだこともあり、国民やメディアだけでなく議会からも強い反感を買うこととなった。またボルソナロ大統領は、国営のブラジル銀行（Banco do Brasil）が若者を対象に人種や性的指向などの多様性を強調するテレビCMを開始すると、「私の規範ではない。家族を尊重すべきだ。」 としてその放送を中止させ責任者を辞任に追い込んだ。この点は、特に民主化後のブラジルが追求・協調してきた多様性や社会的包摂の否定であることに加え、自身の価値観に基づく政治的な介入として受け止められ批判されることとなった。
これらの政権発足後に実施された施策や措置、および、ボルソナロ大統領の言動には、市場外で生活を営む権利を保障する脱商品化、および、女性の状態を改善しようとする脱家族化に関して、その度合いの低下を見て取ることができる。したがって、発足して約5カ月のボルソナロ政権下のブラジルでは、社会福祉が家族主義的なものに転換する予兆があるととらえることができよう。
右派で保守的なイデオロギー色の強いボルソナロ政権の登場により、ブラジルでは今後どのような社会福祉が展開されていくであろうか。軍政から民政へ移行した後のブラジルでは、第1節で論説したように、脱商品化と脱家族化の度合いの高い社会民主主義的な福祉レジームの構築が試みられてきたといえる。しかしボルソナロ政権は、脱商品化の点に関して、財政赤字の削減がおもな目的ではあるが継続扶助（BPC）の減額を含め、高齢化により労働力を商品化できなくなったとき、市場外で生活を営む権利の保障を低減する社会保障改革を推進している。また、労働組合の影響力低下を試みたり、市民が参加する多くの審議会の廃止を発表したりするなど、「小さな政府」やプロ・マーケット／プロ・ビジネスの姿勢を鮮明にしており［堀坂 2019, 62］、脱商品化の度合いを低下させる方向性が顕在化している。脱家族化の点では、近年のブラジルで勢力を拡大しているキリスト教福音派を政権の支持基盤としていることもあり、教育や家族に関して伝統的な価値観を重視する立場、つまり低い度合いの脱家族化を明確にしている。そのため、政権発足5カ月余りでの特徴や施策にもとづく見解ではあるが、ボルソナロ政権下でブラジルの福祉レジームは、脱商品化と脱家族化の度合いの低い、より家族主義的なレジームへと転換しつつあるといえよう。
ブラジルは“市民の憲法”と呼ばれる1988憲法をもとに、社会的包摂や多様性を重視する国づくりに取り組み、それがブラジルのイメージとして定着してきた［近田 2019; 田村他 2017］。ブラジルでは依然として経済が低迷し、右派・保守イデオロギー色の強いボルソナロ政権への反発も強く、教育費の一時削減や年金改革に抗議するデモが今後も計画されるなど、同政権の安定性には不安要素も多い。ただし、ボルソナロ大統領が失政や汚職で失脚せず再選に成功し政権が存続すれば、社会福祉を含めブラジルが民主化以降に追求してきた国の方向性が変わる可能性も考えられよう。
（2019年6月23日脱稿）
