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How will the repeal of the special ordinances affect the occupational environment evaluation system?
2023 Volume 65 Issue 1 Pages 42-47
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2023 Volume 65 Issue 1 Pages 42-47
2021年7月に，厚生労働省の「職場における化学物質等の管理のあり方に関する検討会（座長：城内博）」は最終報告書1）（以下「検討会報告書」）を公表した．この検討会報告書では，職場の化学物質管理の将来像を様々な観点から提示しているが，その中のひとつが，特定化学物質障害予防規則（特化則）などの特別則による個別具体的管理から，事業者による自律的管理への移行であり，最終的には，特別則の廃止を目指すとしている．本稿では，この特別則の廃止について，職場環境評価システムとの関連で考えてみたい．なお，職場環境評価の手法には，個人ばく露濃度（労働者の呼吸域の気中化学物質濃度）を用いるものと作業環境濃度（作業場の定点の気中化学物質濃度）を用いるものがあるが，本稿ではこれらの手法の優劣については議論しない．
表1に，現行の法規制に基づく職場環境評価システムと検討会報告書の方向性をまとめた．職場における化学物質ばく露による健康障害を防止するためには，職場環境を把握し，その良否を評価することが必要である．そのひとつとして気中化学物質濃度（個人ばく露濃度，作業環境濃度など）の測定と評価の実施が挙げられるが，その点に関する現行の法規制における職場環境評価システムは3つの柱からなる．
| 職場環境評価 システム 3つの柱 | 根拠法令 | 対象物質 | 実施頻度 | 気中化学 物質濃度 | 改善対策の実施 | 検討会報告書の方向性 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 作業環境測定・評価 （義務） | 安衛法第65条および第65条の2 安衛令第21条 特別則*1 | 106物質*4 | 定期的に実施 （6ヵ月・1年以内に1回） 改善対策後に実施 | 実測 | 義務 | ・特別則の廃止*5 ⇒ 作業環境測定・評価の廃止 |
| リスクアセスメント （義務） | 安衛法第57条の3 安衛則第34条の2の7，8および9 2015年指針*2 | 674物質（2021年7月） （上記106物質を含む） | 職場の変化（化学物質の新規採用・変更，作業方法の新規採用・変更，機械設備等の経年劣化など）があった時に実施 | 実測・推定 | 努力義務 | ・GHS危険有害物質を全て対象とする ⇒ 対象物質が大幅に増加する ・法的基準としてのばく露限界値（仮称）を新たに制定する ・改善対策の実施の義務化 |
| リスクアセスメント （努力義務） | 安衛法第28条の2 安衛則第24条の11および12 2006年指針*3 | 約7万物質 | 同上 | 実測・推定 | 努力義務 | ・GHS危険有害物質が対象外となる ・改善対策の実施は努力義務のまま |
1つは特別則の対象である化学物質（123物質）の中の一部（106物質）に関するもので，作業環境測定（実測）・評価の定期的な実施義務である（以下「作業環境測定・評価（義務）」と呼ぶ．労働安全衛生法（安衛法）第65条および第65条の2，労働安全衛生法施行令（安衛令）第21条，特別則）．2つ目は，毒性が強い化学物質（674物質（上記106物質を含む，2021年7月時点））に関するもので，リスクアセスメント（実測あるいは推定・評価）の実施義務である（以下「リスクアセスメント（義務）」と呼ぶ．安衛法第57条の3，労働安全衛生規則（安衛則）第34条の2の7，8および9，2015年指針2））．3つ目は，それら以外の化学物質（約7万物質）に関するもので，リスクアセスメント（実測あるいは推定・評価）の実施の努力義務である（以下「リスクアセスメント（努力義務）」と呼ぶ．安衛法第28条の2，安衛則第24条の11および12，2006年指針3））．
現行の法規制では，これらの職場環境評価により化学物質管理が「不良」と判定された場合は，作業環境測定・評価（義務）では改善対策の実施が義務付けられているが（安衛法第65条の2），リスクアセスメント（義務）およびリスクアセスメント（努力義務）では改善対策の実施は努力義務となっている（安衛法第57条の3，第28条の2）．
検討会報告書では，三本柱の中でリスクアセスメント（義務）の対象物質を大幅に増やすとしている（表1）．目標は，国のGHS分類により危険性・有害性が確認された化学物質（以下「GHS危険有害物質」と呼ぶ）の全てを対象とすることであり，当面は既にGHS危険有害物質に分類されている約1,800物質（既に対象となっている674物質および環境有害性しかない化学物質を除く）を新たに追加することである1）．またリスクアセスメント（義務）の対象物質については，法的基準としてのばく露限界値（仮称）を新たに制定し，労働者の個人ばく露濃度をその値以下に管理することを法的義務とする1）．なお有害性情報が十分でないために，法的基準を制定できない化学物質については，個人ばく露濃度をなるべく低く管理することを法的義務とする1）．さらにリスクアセスメント（義務）については，現行法規制では，化学物質管理が「不良」と判定されても，改善対策の実施は努力義務であったが，検討会報告書では，個人ばく露濃度がばく露限界値を超える場合は，改善対策の実施が義務となる1）．
これらの点は2021年1月に公表された「検討会中間とりまとめ4）」に既に記載されており，筆者は検討会の議論が適切な方向に進んでいると考えていた．ところが2021年7月に公表された最終の検討会報告書では，これらの適切な方向性を堅持する一方で，特別則（特化則，有機溶剤中毒予防規則（有機則），鉛中毒予防規則（鉛則），粉じん障害防止規則（粉じん則），四アルキル鉛中毒予防規則（四アルキル鉛則））については，自律的管理の中に残すべき規定を除き，5年後に廃止する方向性が明記されたのである1）．その時点で自律的管理が十分に定着していることが前提ではあるが，特別則の廃止が明記されたことに，筆者は大きな衝撃を受けた．
検討会報告書には，特別則の廃止に関する具体的な内容は記載されていないが，文字通り捉えれば，職場環境評価システムの三本柱の1つである作業環境測定・評価（義務）を廃止し，リスクアセスメント（義務）とリスクアセスメント（努力義務）の二本柱の規制にするということである（表1）．なお検討会報告書には安衛法第65条および第62条の2の削除については書かれていないので，作業環境測定・評価（義務）自体は残るかもしれないが，その「定期的な実施義務」は特別則（特化則第36条など）に規定されているので，実質的にはリスクアセスメント（義務）とほぼ同じものになる．
特別則に基づく作業環境測定・評価（義務）では，6カ月以内（有機則，特化則，粉じん則，石綿障害防止規則（石綿則））あるいは1年以内（鉛則）に1回の気中化学物質濃度の定期測定・評価の実施が義務付けられている（表1）．一方，リスクアセスメント（義務）では，定期実施の義務付けはなく，化学物質の新規採用・変更，化学物質の製造取扱業務の作業方法・作業手順の新規採用・変更，化学物質等に係る機械設備等の経年劣化，労働者の入替り等に伴う知識経験の変化，あるいは新たな安全衛生の知見があった場合など（以下「職場の変化」と呼ぶ）に実施することとなっている（表1）2）．
上記のように，検討会報告書では，リスクアセスメント（義務）において，個人ばく露濃度がばく露限界値を超える場合は，改善対策の実施を義務付ける方向なので（表1），改善対策を実施して（職場の変化がある場合に当たる），リスクアセスメント（義務）を再度実施する必要がある．そして個人ばく露濃度がばく露限界値以下になるまでそれを繰り返す．作業環境測定・評価（義務）でも，第三管理区分の場合は，改善対策を実施することが義務であり，さらに再測定・評価を実施して，第一管理区分あるいは第二管理区分になるまでそれを繰り返すので（特化則第36条の3など），この点は同じである．
ただし作業環境測定・評価（義務）は，評価結果の良否にかかわらず，定期的に実施する義務があるのに対して，リスクアセスメント（義務）は，ある時点（初回の場合もある）で個人ばく露濃度がばく露限界値以下になった場合は，その後は職場の変化がなければ，実施する必要はない．つまり異なる点は職場環境評価の定期的実施の義務付けの有無である．
2． 気中化学物質濃度の変動に対応する職場の気中化学物質濃度は日々変動しており，職場環境評価は定期的に実施することが重要である．図1は，塗装作業場において，トルエンを布に含ませて被塗装物の汚れを拭取る労働者のトルエンの個人ばく露濃度（8時間平均値）を約1ヵ月間にわたり測定したものであるが，日々大きく変動していることがわかる5）．また図2は，合金製造作業場において，原料である金属粉末とパラフィンをアセトン中で混合してスラリー上にし，造粒機に投入して粒状にする労働者のアセトンの個人ばく露濃度（8時間平均値）を6ヵ月に1回の頻度で10年間にわたり測定したものである5）．個人ばく露濃度は作業環境改善および作業改善の前後で大幅に低下しているが，それ以外の時期（機械設備や作業方法に変化がない時期）でも，比較的大きな変動が見られる．これらの事例は，たとえ化学物質の取扱状況や機械設備等に変化がなくても，気中化学物質濃度には大きな日間変動，季節間変動，年間変動があることを示している．
払拭労働者のトルエンの個人ばく露濃度（8時間平均値）の日間変動
（文献5の図3.7を一部改変）
合金製造工場での造粒労働者のアセトンの個人ばく露濃度（8時間平均値）の年間変動
（文献5の図6.6を一部改変）
表2は，蒸気状物質ばく露労働者132人および粒子状物質ばく露労働者128人（いずれも屋内作業）について，各人ごとに個人ばく露濃度（8時間平均値）を1週間以内に2日間測定して，各人ごとに幾何標準偏差（GSD）を算出し，その代表値を読み取ったものである6）．GSD（日間変動）の中央値（補正値）は，蒸気状物質で1.80，粒子状物質で1.72と同程度であり，総合では1.75である（中央値を補正している理由は文献6を参照）．GSD（日間変動）の90％値は，蒸気状物質で2.43，粒子状物質で2.49と同程度であり，総合では2.47である．
（文献6を基に作成）
表3は，同一作業場において同じ作業を行う労働者グループにおける個人ばく露濃度の時系列的な測定データを，変量効果分散分析を用いて解析し，それぞれのグループのGSD（日間変動）およびGSD（労働者間変動）を算出して，それらの中央値を示したものである7）．屋内作業を行う69の労働者グループ（1グループの平均労働者数8人，1グループの平均測定数24個）におけるGSD（日間変動）の中央値は1.73であり，上記の値とほぼ一致している．
| 屋内作業 | 屋外作業 | |
|---|---|---|
| 労働者グループ数 | 69 | 25 |
| 1グループの平均労働者数 | 8 | 15 |
| 1グループの平均測定数 | 24 | 74 |
| GSD（日間変動）の中央値 | 1.73 | 3.27 |
| GSD（労働者間変動）の中央値 | 1.25 | 1.43 |
| GSD（全変動）の中央値 | 1.87 | 3.46 |
GSD：幾何標準偏差
（文献7のTable 5を基に作成）
表4は，個人ばく露濃度（8時間平均値）の日間分布が対数正規型であると仮定し，30日間の最高値と最低値の比（Rmax/min）を推定したものである（付録参照）．GSD = 1.75の場合，Rmax/minは8.20，GSD = 2.47の場合，Rmax/minは30.0と推定された．つまり同じ労働者が同じ作業を行っていても，個人ばく露濃度の日間変動は通常でも8倍程度，大きい場合は30倍程度あることを示している．したがって1回の測定・評価により管理が「良好」と判定されても，それ以外の時期も良好に管理されているとは限らないのである．その意味で，職場の変化の有無にかかわらず，6ヵ月に1回程度の定期的な測定・評価が重要と言える．
| 中央値 | 90％値 | |
|---|---|---|
| 幾何標準偏差（GSD） | 1.75 | 2.47 |
| 最高値／最低値（Rmax/min） | 8.20 | 30.0 |
また機械設備は長期間の使用により劣化していくことは避けられない．リスクアセスメント（義務）でも，機械設備の経年劣化がある場合は再度実施することが規定されているが，目には見えない経年劣化であっても，それが原因で職場環境の変化が起こっている可能性があり，それは気中化学物質濃度を測定しないと分からない．例えば，自動車の車検や原子力発電所の定期点検なども，各種項目を定期的に測定することで，経年劣化による変化の程度を確認する．その意味でも，定期的な測定・評価の実施が重要と言える．
ただし，コストと労力を考慮すれば，測定・評価結果が十分に低いケース（例えば，個人ばく露濃度の測定値がばく露限界値の1/10未満の場合）では，測定・評価の実施頻度を減らすことは可能であろう．例えば，日本産業衛生学会・産業衛生技術部会の「化学物質の個人ばく露測定のガイドライン8）」などが参考になる．
3． 評価結果の間違いを修正する検討会報告書が提示する自律的管理，つまり職場環境評価の結果に基づきばく露防止対策を事業者が自ら選択するシステムでは，職場環境評価が適切に実施されることを前提としている．ところが，ある時点のリスクアセスメント（義務）により，職場環境が間違って「良好」と判定されると，その後は職場の変化がなければ再度実施する必要がないため，本来は必要な改善対策が実施されないことになる．
もちろん，現行の特別則であっても，職場環境評価が適切に実施されることを前提としているが，仮にある時に間違った判定をしても，定期的な測定（実測）・評価を繰り返すことで，修正が可能である．職場環境評価は労働者の健康を守るためのものなので，評価結果が間違っていれば，それを修正できるシステムにするべきであろう．
4． 意図的不正を予防する職場環境評価では意図的不正が行われることがある．例えば，測定当日は，化学物質の使用量を通常よりも少なくする，あるいは通常は閉めている窓を開けるなどして，気中化学物質濃度を通常よりも低くする不正である．実際，筆者も，作業環境測定時に意図的に窓を開けている場面に遭遇したり9），あるいは上司が化学物質を使用する作業を中止するよう指示した事例10）を調査したことがある．このような不正は定期的な測定でも起こりえることであるが，1回の測定・評価により管理が「良好」と判定されれば，その後は職場の変化がなければ評価を実施しなくてもよいシステムの方が，不正を行うインセンティブがより強く働き，また不正を隠しやすいと考えられる（定期的な測定では，毎回不正をしていれば，それが露見する確率はより高くなる）．
作業環境測定ではないが，自動車製造会社の排ガス試験や燃費試験での不正11,12），ゴム製品製造会社の製品検査での不正13），原子力発電所の自主点検記録の改ざん14）など，最近問題になった検査の不正事例は枚挙にいとまがない．このような不正は企業倫理の問題であるが，激化する企業競争の中で起こりえることであり，企業倫理に委ねるだけでは解決することは困難である．したがってそのような不正が起こりにくい法規制が必要となる．その意味でも，定期的な測定・評価の実施が重要である．
特別則に基づく作業環境測定では，気中化学物質濃度の実測が義務付けられている（安衛法第65条，作業環境評価基準15））．一方，リスクアセスメント（義務）では，実測だけでなく推定も認められている1,2）．例えば，検討会報告書では「CREATE-SIMPLE」等の数理モデルを用いる推定法が示されている1）．数理モデルによる推定法は適切に使用すれば化学物質管理に非常に有用なものであるが，現状把握の手段としては，実測と比較して誤差が大きい16）．また使用するモデルの種類によって推定結果は大きく異なる16）．したがって毒性の強い化学物質の取り扱いなど，リスクが小さいとは言えないケースについては，実測の義務付けが必要である．
検討会報告書に例示されている数理モデル「CREATE-SIMPLE」では，オプションでの入力項目として「呼吸用保護具の種類」があり，入力すれば呼吸用保護具の着用による低減効果も含めて，個人ばく露濃度を推定することになる（オプションなので，入力するか否かは使用者が決めることであるが，入力項目「呼吸用保護具の種類」には【オプション】という表示があるのみなので，実際に着用していれば，入力するケースが多いと考えられる）17,18）．この場合，推定しているのは呼吸用保護具内部の気中化学物質濃度であり，その値をばく露限界値と比較することになる．呼吸用保護具を着用した状態でのリスク評価としてはそれでよいが，作業環境管理を優先する労働衛生対策の基本に基づけば，まず呼吸用保護具を着用しない状態での個人ばく露濃度を評価し，不適切な場合は，作業環境管理による対策を行うべきであろう．そうでなければ，呼吸用保護具を使用すればよいという安易な方向に流れると考えられる．その意味でも，気中化学物質濃度の実測に替えて，「CREATE-SIMPLE」によるリスク評価を用いてもよいとする検討会報告書の方向はそのままでは受け入れ難い．
なお，筆者は「CREATE-SIMPLE」の有用性を否定しているわけではない．同モデルは，英国Health and Safety ExecutiveのCOSHH Essentialsに基づくコントロール・バンディング手法の考え方を踏まえ，さらに換気条件や保護具の使用状況なども考慮して個人ばく露濃度の推定を行うものであり17,18），局所排気装置を設置した場合の効果や呼吸用保護具の適切な使用による効果などが分かるため，労働衛生管理の向上に大いに寄与することが期待できる．コントロール・バンディング手法による評価では一般に安全側に判定されるが19），「CREATE-SIMPLE」についても安全側に判定されることが確認できれば，その評価結果（呼吸用保護具を考慮しない）を，実測の必要性を判定するツールとして使用することは可能と考えられる．例えば，推定された個人ばく露濃度（呼吸用保護具を考慮しない）がばく露限界値の1/10以上の場合は，実測を義務付けるなどである．
ただし，検討会報告書1）では，「当該労働者に係る個人ばく露測定の測定値（実測値）とばく露限界値（仮称）を比較する方法」「作業環境測定（A・B測定又はC・D測定）の測定値（実測値）とばく露限界値（仮称）を比較する方法」および「「CREATE-SIMPLE」等の数理モデルによる推定値とばく露限界値（仮称）を比較する方法」の3手法を並列に提示し，いずれかの方法を選択できるとしているが，「CREATE-SIMPLE」は実測である前2者の十分な代わりにはならない．
検討会報告書1）には「化学物質による休業4日以上の労働災害のうち，特定化学物質障害予防規則等の規制の対象外物質を原因とするものは約8割を占める．国のリスク評価により特定化学物質障害予防規則等への追加が決まると，当該物質の使用をやめて，危険性・有害性を十分確認・評価せずに規制対象外の物質を代替品として使用し，その結果，十分な対策が取られずに労働災害が発生している」と記述されている．筆者の認識も同様であり，そのために事業者による自律的管理を導入することは必要と考える．しかし，最終的に特別則の廃止を目指すという方向は，飛躍し過ぎである．なぜなら，検討会報告書では，これまで特別則が果たしてきた役割が十分に検討されていないからである．
上記のように「化学物質による休業4日以上の労働災害のうち，特定化学物質障害予防規則等の規制の対象外物質を原因とするものは約8割を占める」という事実は，逆に言えば，特別則により作業業環境測定・評価の定期実施や局所排気装置の設置などが義務付けられてきたからこそ，その対象物質による労働災害が少ないともいえる．したがって特別則の廃止を主張するのであれば，これまで特別則が果たしてきた役割を十分に検討するべきであろう．
歴史的には，特別則は職場での重篤な健康障害の多発を契機に制定されてきた．例えば，有機溶剤中毒予防規則はベンゼン中毒の多発を踏まえて，鉛中毒予防規則は鉛中毒の多発を踏まえて制定されたものである．厚生労働省は，特別則を廃止する理由として「将来的に，この2つの並立する規制（筆者注：特別則と自律的管理）をずっと続けるわけにもいかない20）」と述べているが，特別則の制定経緯を考慮すると，安易な理由と思われてならない．確かに現行法は条文が入り乱れて複雑であり，今後，自律的管理が導入されると，さらに複雑になると考えられる．それを整理して分かりやすくすることは必要であるが，いきなり特別則を廃止して自律的管理のみにするというのは短絡過ぎると思われる．
以上のように，筆者は，職場環境評価システムの三本柱を維持し，特別則の対象物質など，毒性の強い化学物質の取り扱いのようにリスクが小さいとは言えないケースについては，「定期的な実測・評価の実施義務」を存続とすることが必要であると考える．ただし，コストと労力を考慮し，測定値が十分に低い場合は，測定頻度を減らすことは可能であろう．また「CREATE-SIMPLE（呼吸用保護具を考慮しない）」などの数理モデル（安全側に評価されるもの）については，実測と同等の取り扱いはできないが，リスクアセスメント（義務）の対象物質の大幅増加に対応するため，実測の必要性を判定するツールとして使用することは可能と考える．
検討会報告書が示しているのは，職場における化学物質管理の全体像であるが，本稿ではその最初のステップである職場環境評価に焦点を絞り，特別則の廃止の影響として，職場環境の測定（実測）・評価の定期的実施の義務付けがなくなり，その結果，適切な評価ができなくなる可能性を指摘してきた．細かいことのようだが，職場環境評価の結果が間違っていれば，それ以降のステップであるばく露防止対策は適切に実施できない．したがってそれは化学物質管理の全体に関わる重要な問題なのである．
なお，検討会報告書1）では，職場環境評価システム以外にも，多くの新しい方針（化学物質の危険性・有害性に関する情報の伝達の強化，中小企業に対する支援の強化，化学物質管理の専門人材の確保・育成，化学物質管理者および保護具着用管理責任者の選任義務化，がん等の遅発性の疾病の把握とデータ長期保存の在り方など）が示されているが，筆者はこれらの点については概ね適切であると考えている（全てではないが）．
2022年1月に厚生労働省は，リスクアセスメント（義務）の対象として2021年度，2022年度および2023年度に新たに追加する予定の1,736物質を公表した21）．これは検討会報告書を受けての動きである．特別則の廃止は5年後と明記されているが，その前にその妥当性を十分に議論する必要があろう．
利益相反自己申告：申告すべきものなし
個人ばく露濃度（8時間平均値）の日間分布が対数正規型と仮定して，30日間の変動について考えてみる．30日間の8時間平均濃度の最高値は対数正規分布の97％値（30/31 = 0.97）に，最低値は3％値（1/31 = 0.03）に相当し，標準正規分布の97％値および3％値はそれぞれ1.88および1.88であるから，次式が導かれる．
X97 = 10（log10GM＋1.88 log10GSD）
X3 = 10（log10GM－1.88 log10GSD）
ここでX97 およびX3 はそれぞれ97％値および3％値である．さらに，8時間平均濃度の最高値と最低値の比（X97/X3 = Rmax/min）は次のようになる．
Rmax/min = 10（3.76 log10GSD）
上式にGSD = 1.75および2.47（表2より）を代入すると，Rmax/min = 8.20および30.0となる（表4）．
