Special Issue: "The Keyword of Creation of Innovation in Public Service"
The evolution of public service innovation in Japan and ramifications of the reform
2015 Volume 2 Issue 1 Pages 4-9
Details
2015 Volume 2 Issue 1 Pages 4-9
地域創生において，自治体の役割は大きい．自治体がどのような公共サービスを提供するか，つまり自治体の「政策のWhat」が重要であることはいうまでもない．しかし今日，地域における自治体歳出（対県内総生産比）が，すべての都道府県で第1次産業を上回り，地方圏では第2次産業にさえ匹敵する規模になっている状況（表1）を踏まえると，自治体がどのように公共サービスを提供するか，つまり「政策のHow」が，単なる行革という次元を超えて，地域創生のための重要な課題となっている．公共サービスイノベーションとは，この「政策のHow」に関する政策である．
本稿では，自治体における公共サービスイノベーションについて，戦後改革期から「公共サービス改革」までの変遷を概観し，「公共サービス改革」のもとで，自治体における公共サービスイノベーションの設計が効率性と協働性という原理のもとに分岐し多様化する諸相を，ミクロとマクロの両面から展望したい．
| 自治体歳出比率上位10都道府県 | 自治体歳出額／県内総生産額 | 第1次産業生産額／県内総生産額 | 第2次産業生産額／県内総生産額 | 自治体歳出比率下位10都道府県 | 自治体歳出額／県内総生産額 | 第1次産業生産額／県内総生産額 | 第2次産業生産額／県内総生産額 |
| 福島県 | 40.9% | 1.8% | 28.7% | 神奈川県 | 6.6% | 0.2% | 22.6% |
| 岩手県 | 37.4% | 3.4% | 21.7% | 東京都 | 6.6% | 0.0% | 11.8% |
| 宮城県 | 30.8% | 1.3% | 19.7% | 愛知県 | 7.3% | 0.5% | 33.5% |
| 鳥取県 | 29.7% | 2.5% | 16.9% | 静岡県 | 7.8% | 1.0% | 38.0% |
| 高知県 | 28.8% | 3.9% | 13.5% | 大阪府 | 8.2% | 0.1% | 18.5% |
| 島根県 | 27.4% | 1.8% | 21.7% | 埼玉県 | 9.2% | 0.6% | 24.2% |
| 秋田県 | 23.9% | 3.3% | 18.2% | 広島県 | 9.6% | 0.8% | 28.2% |
| 徳島県 | 23.6% | 2.3% | 30.7% | 千葉県 | 9.7% | 1.1% | 22.8% |
| 青森県 | 23.3% | 3.9% | 22.3% | 福岡県 | 11.0% | 0.8% | 19.7% |
| 山形県 | 22.6% | 3.5% | 24.4% | 京都府 | 11.1% | 0.4% | 26.2% |
出典：県民経済計算，都道府県決算状況調，市町村決算状況調
いわゆる戦後改革では，シャウプ勧告によって「能率の原則」が強調され，民間部門の経営革新技術の自治体組織への導入による公務員組織の効率化が目指された．この時期には，昭和24年の東京都における能率部の設置，昭和25年の大阪市における会計業務へのIBM計算機の導入など，大都市自治体で先行例が散発的に見られた．こうした取組みは，やがて昭和40年代から50年代にかけて，全国自治体に普及する．昭和41年に行われた「都道府県行政事務実態調査」を見ると，電子計算機の導入が多数の都道府県で導入または計画中であり，事務分析，提案制度，重要事業の進行管理などの行政管理手法が採用され始めている．昭和50年代までに，電子計算機の導入による業務のシステム化と，データ処理や庁舎清掃などの単純労務や施設の管理業務などの民間委託，すなわち「電算化」と「民間委託」という「事務改善」の2つの柱が大きな流れとして定着する．
こうした戦後の行革手法を体系化したのが，昭和60年に策定された「地方行革大綱」である．そこでは，
という行革の体系が示され，戦後改革から取り組まれてきた公務員組織の能率向上策（①②③④⑦⑧）が網羅的に整理されるともに，高度成長期以後の「電算化（⑥）」，「民間委託⑤」という2つの流れを受けて，公務員組織の外部にあるマンパワーや技術，ノウハウ等を公共サービスに活用するという方向性も示された．いわば「古典的行革の集大成」がなされたといえる．
2.2 古典的行革から公共サービス改革へこうした「古典的行革」に対して，公共サービスイノベーションの転期をなしているのは，前世紀末から平成18年地方行革指針までの，いわゆる「世紀転換期改革」の時期である．この時期に，法技術的には従来の単純労務の事務委託等とは性格が異なる新しいアウトソーシング法制が集中的に整備され（表2），理念的にも，公共サービスイノベーションは，行政組織に関わる「行革」から地域と行政との関係のあり方に関わる「新しい公共」へと立ち位置を転換した．それは次のとおりである．
平成17年に策定された地方行革指針では，公共サービスのあり方について，「行政が主として提供してきた公共サービスについても，今後は，地域において住民団体をはじめNPOや企業等の多様な主体が提供する多元的な仕組みを整えていく必要がある」と述べ，「これからの地方公共団体は，地域のさまざまな力を結集し，『新しい公共空間』を形成するための戦略本部」になるという，アングロサクソン系諸国で実践されているニューパブリックマネジメント（NPM）的な自治体観が提示された．また，平成18年の地方行革指針では，公共サービス改革法（市場化テスト法）という英国のサッチャー政権が導入した官民競争入札という手法を基本とするアウトソーシング法制を整備するとともに，「公共サービス改革」という改革全体の理念を国として公式に提示した．この時期に，公共サービスイノベーションは，「古典的行革」から「公共サービス改革」へと名実ともに転換されたといえる．
その後，民主党政権のもとで平成22年から24年まで，内閣府に特命担当大臣（「新しい公共」担当）が設置され，寄付税制の改正などNPO等の各種地域団体の公共領域への参加促進に比重をおいた政策が推進された．現在，安倍内閣のもとですすめられている地域創生では，「新しい公共」という言葉は使われていないが，平成26年に制定された「まち・ひと・しごと創生法」の基本理念（第2条）では，「日常生活及び社会生活を営む基盤となるサービスについて，（中略）事業者及び地域住民の理解と協力を得ながら，現在及び将来におけるその提供の確保を図ること．」（同条第2項），「前各号に掲げる事項が行われるに当たっては，国，地方公共団体及び事業者が相互に連携を図りながら協力するよう努めること．」（同条第7項）と規定されており，公共サービス改革で示された公共サービスイノベーションの転換の方向性は基本的に継承されていると考えられる．
公共サービス改革の本質は，一言でいえば，公共サービスの提供における自治体組織と地域社会との境界線を再設定することにある．伝統的に，行政が行う活動，特に公権力の行使である行政行為は，基本的に公務員しか行えないとされてきた．その意味で，自治体組織と地域社会の境界線は，公務員という身分関係の有無によって定まる明確で堅固なものである．この伝統的なスキームは現在でも基本的に維持されているが，それを可及的に柔軟化する指向が，公共サービス改革を特徴づけている．つまり，自治体組織と地域社会の境界線を再設定し，従来，自治体組織の活動とされていたものを地域社会に外部化し，あるいは，地域社会が有している人的，資金的，経営技術的リソースを自治体組織に内部化するための制度設計や空間設計が公共サービス改革の本質的な要素となっている．
図1は，表2でみた新しいアウトソーシング法制を，空間設計の観点から整理したものである．そこに示すように，行政と地域の役割分担，公務員による直接実施の必要性，独立採算性，公共性といった自治体組織と地域社会の境界線の再設定に関する空間設計上の判断分岐を通じて，古典的な自治体組織，地域社会のリソース（地域機能）を自治体組織に内部化した「自治体組織としての新しい公共」，自治体組織を地域社会に外部化した「地域としての新しい公共」という公共サービス提供主体に関する3つの空間の境界が再設定されている．
公共サービス改革は，このようなマクロレベルでの「新しい公共」の空間設計だけでなく，調達行政や補助金交付行政などの裁量性の高い行政領域でのミクロレベルでの制度設計においても具体化されている．そしてその本領は，国の行政より，むしろ自治体行政の中で，地域事情に応じた空間設計，制度設計の多様性として発揮されている．
こうした自治体における多様な公共サービス改革の諸相は，「効率性の原理」と「協働性の原理」という2つの改革原理から読み解くことができる．
公共サービス改革は，第2節で見たように戦後の行政改革の流れの中に位置づけることができる．その意味で，公共サービスの効率化という目的を本源的に有している．これを「効率性の原理」と呼ぶ．しかし公共サービス改革は，単なる行革という次元を超えて，自治体組織と地域社会の境界を再設定し，双方の機能を相乗的に結合させる点で，従来の行革とは一線を画している．これを「協働性の原理」と呼ぶ．
自治体における公共サービス改革の諸相は，この2つの改革原理が自治体や地域の特性を反映してせめぎ合う中で，空間設計，制度設計が多様に分岐した結果といえる．それを，ミクロレベル（公共サービスの制度設計）とマクロレベル（新しい公共の空間設計）において見てみたい．
図1で組織と地域の一つの境界を画している民間委託というアウトソーシング手法は，制度設計の宝庫である．民間委託では入口（条件提示段階），中間（事業者選定段階），出口（執行管理段階）という事業の各プロセスでの制度設計の分岐があるが，ここでは入口での制度設計の分岐を取り上げる(1)．
地方自治法における入口段階でのデフォルトの法制度は，競争入札を原則とし例外的に随意契約を許容するというものである．しかし価格だけで入札者を決定する競争入札の弊害を除くために，国法レベルで総合評価競争入札制度が法定され，またプロポーザル型民間委託といった制度運用も全国的に普及している．
他方，自治体独自の制度設計としては，有名なものでは，千葉県我孫子市が平成17年に実施した「提案型公共サービス民営化事業」がある．これは，すべての市の事務事業を例外なく民間委託の対象にするという政策で，民間委託の対象事務には「組合交渉」や「人事考課」まで含まれるという驚くべき革新的な公共サービス改革である．このような改革が行われた背景には，革新的で強いリーダーシップを持つ市長の存在，市役所職員の年齢構成の高齢化，過去における同種事業の成功体験，手賀沼保存を契機とする活発なNPO活動，専門的知見を有する行政参加意欲の高い住民層の存在といった要因があった．
また，東京都足立区は，平成18年に法律より網羅的な受託先団体の監督機能を持つ官民競争入札制度を条例化し，大阪府では国より保守的な官民競争入札をめざす市場化テストガイドラインを制定した．足立区の場合，それ以前にあらゆるNPMの実践を経験してきた行政経験をもとに，この条例を機にNPMの効率性を高めようという意図があった．大阪府では，市場化テストの先行的な導入を優先するため行政現場での導入可能性を高めるという意図があった．このように自治体の制度設計には，地域や自治体の固有の事情が強く反映されている．
民間委託の入口段階での制度設計を検証すると，民間委託の対象事業の設定，事業者からの提案収集の手法，事業者からの提案の事業への反映の程度という検討項目の制度化の過程で，「効率性の原理」と「協働性の原理」という異なる設計思想を見ることができる．
「効率性の原理」からは，委託対象事業の選択は行政が行い（行政切り出し型），行政が選定した適格者から委託条件の提案を受け（クローズド提案型），提案内容の事業への反映可能性は当然に事前調整されており委託に適さない事業が募集手続きに付されることはない（事前調整型）という一連の分岐が導かれる．
一方，「協働性の原理」からは，広く地域住民や事業者から委託対象事業を提案する制度設計がありえ（民間切り出し型），委託条件の提案者は広く公募し（オープン提案型），提案内容の事業への反映可能性は事後的に行い，必要であれば規制改革特区制度などにより規制上の障害を取り除くことも視野に入れた制度設計を行う（規制改革型）という一連の分岐が導かれる．このような分岐は，制度間の連結親和性によって表4のような組合せで結合され，最終的に表5に示すような「協働性の原理」を徹底させた我孫子市の提案型公共サービス民営化制度から「効率性の原理」を徹底させたプロポーザル型民間委託までの5種類の制度設計となって，現実に存在する実務事例として帰結する．
| 検討項目 | 展開方向 | |
| 対象設定の主体 | 民間切り出し型 | 行政切り出し型 |
| 提案収集の手法 | オープン提案型 | クローズド提案型 |
| 提案反映の程度 | 規制改革型 | 事前調査型 |
次に，自治体とサードセクター*1との関係性によって設定される「新しい公共」の空間設計を見てみよう．
サードセクターは，伝統的に公益事業の主要な担い手であるため，サードセクターに「自治体組織としての新しい公共」の空間で「効率性の原理」の役割を担わせるのか，「地域としての新しい公共」の空間で「協働性の原理」の役割を担わせるのかは，「新しい公共」の空間設計の重要な要素となる．
自治体とサードセクターとの関係は，特別法によって設立されること，公益活動を行うことなどから，必然的に，規制（許認可や行政指導）と助成（補助金や委託金の交付）という2つの関係を形成する場合が多い．多くのサードセクターは，自治体と間で，そのどちらか，あるいは両方の関係を持つが，そのどちらの関係も持たない場合（国が直接監督する団体等）もある．そして，規制関係，助成関係それぞれについて，「効率性の原理」と「協働性の原理」による空間設計の分岐がある．
「効率性の原理」からの規制関係とは，自治体がサードセクターに指導・監督等を行うだけの一方向の関係にあるものをいい，「協働性の原理」からの規制関係とは，自治体からの指導・監督等だけでなく，サードセクターから自治体への情報提供や政策提言などの双方向の関係にあるものをいう．
また，「効率性の原理」からの助成関係とは，委託金を通じてサードセクターのリソースを自治体組織に内部化し，経費節減等をはかる関係にあるものをいい，「協働性の原理」からの助成関係とは，補助金を通じてサードセクターの固有事業を自治体政策が外部化されたものとして促進する関係にあるものをいう．
図2は，以上の関係をモデル的に視覚化したものである．横軸は規制関係を，縦軸は助成関係を示し，両軸とも中心から対極方向に「効率性の原理」と「協働性の原理」を区別している．中心からの距離は，両原理の強度を示している．両原理の強度は，自治体とサードセクターの助成関係のパターンと指定管理者であるかどうかを基準に設定している．具体的には，規制関係の強度については，「助成関係がない関係」＜「委託金または補助金の片方のみがある関係」＜「指定管理者または補助金と委託金の両方を受ける関係」の順に強いものとし，また助成関係の強度については，「助成関係がない関係」＜「委託金のみを受ける関係」＜「指定管理者」の順，または「助成関係がない関係」＜「補助金のみを受ける関係」＜「補助金と委託金の両方を受ける関係」の順に強くなるとした．このモデルに対して，平成26年9月に独立行政法人経済産業研究所が行った「日本におけるサードセクターの経営実態に関する調査」のデータを用いて，表6に示すような10の自治体－サードセクターの関係類型を設定し2軸の平面上にプロットした．また，バブルの大きさによってその関係類型が全体に占める割合を示した．
自治体の「新しい公共」で最も多く形成されている関係類型は，③「単なる法令上の被監督団体」であり，全体の4割（39.4%）を占める．財政関係がなく，規制関係も一方向の関係である．これは単なる規制行政そのものであり，公共サービス改革の担い手ではない．法人形式別では，協同組合等との関係で最も多く（32.6%），財団法人（18.2%）がそれに次いでいる．
2番目に多く形成されている関係類型は，②「ビジネスライクな事業委託」であり，全体の2割を占める（20.9%）．委託金のみを受け，規制関係が一方向の関係である．これは古典的行革である民間委託であり，公共サービス改革以前の形式の担い手といえよう．法人形式別では，社会福祉法人に対して最も多く採用されており（25.5%），学校法人（18.6%）がそれに次いでいる．単純労務の民間委託では企業が受託者になることが多いが，福祉・教育等の行政分野では施設や専門ノウハウを有する社会福祉法人や学校法人が受託者になっている点に民間委託としての特色が見られる．
3番目に多い関係類型は，⑧「圧力団体」で，全体の1割を占める（10.3%）．財政関係はないが，規制関係が双方向の関係である．これはサードセクターに限らず企業や住民と自治体の間でも見られる関係であり，必ずしも公共サービス改革の担い手に特有のものとはいえない．法人形式別では，社団法人が最も多く（34.1%），協同組合等（30.6%）がそれに次ぐ．
以上のように，必ずしも公共サービス改革の担い手となっていない自治体－サードセクター関係がいまだ多数であるが，公共サービス改革の担い手も一定の規模で現れている．最も「協働性の原理」に純化した担い手である⑩ 「濃密な関係の政策協力団体」は，全体の3.5%であり，特定非営利法人（NPO法人）との間で最も多く形成されており（27.1%），社団法人がこれに次いでいる（20.3%）．また，最も「効率性の原理」に純化した担い手である①「ビジネスライクな指定管理者」は，全体の2.5%であり，財団法人（35.7%）との間で最も多く形成されている．注目すべき点は，この両原理に純化された関係類型より，規制関係・助成関係を協働性と効率性という改革原理で使い分けるハイブリッドな関係類型の方が多いことである．たとえば，図2で対極にある⑤「濃密な関係の行政下請団体」（8.7%）と⑦「事業執行のパートナー」（7.1%）などがこれにあたる．これは，地域や自治体の特性に応じた精妙な改革設計がなされていることを示唆している．
以上，マクロベースで公共サービス改革の諸相を鳥瞰した．ここでも「効率性の原理」，「協働性の原理」により「新しい公共」の組織空間にふさわしい担い手が形成されつつあることを見出すことができる．
独立行政法人経済産業研究所コンサルティングフェロー，大阪府商工労働部副理事．東京大学博士（法学），ハーバード大学修士（MPA），ニューヨーク州弁護士．
