Legal System Operation and Land Trust Activities by the Land Trusts in California
2025 Volume 41 Issue 1 Pages 74-80
Details
2025 Volume 41 Issue 1 Pages 74-80
Abstract: This study clarifies how the organizations called land trusts in California, in the USA, develop their activities by focusing on the characteristics of the legal system and the method of raising funds. The results showed that they use two methods to conserve land, land acquisition and conservation easements, which are done either voluntarily or by undertaking requests for mitigation. Land acquisition allows the land trust to freely manage the land to fulfill its mission, and the cost of acquisition is relatively high. Conservation easement is based on contracts that can continue even if the landowner changes, and often limits the land trust’s ability to use and manage the land because it is private property. The acquisition cost is relatively low and the landowner may receive tax benefits. The income of land trusts is diverse, including grants, donations, investment income, and profits from the sale of land, while the mitigation system provides income from developers. Japan does not have a legal system for conservation easement or mitigation requirements. The case of California may provide some inspiration for activating land trust activities in Japan in the future.
１．はじめに
１－１ 研究の背景と目的
表1 調査先の概要
2022年に策定された世界目標「昆明・モントリオール生物多様性枠組」で，2030年までに実現すべきミッションとして「ネイチャーポジティブ（自然を回復軌道に乗せるために生物多様性の損失を止め反転させるための緊急の行動をとること）」が示された．その手段の1つが，陸域および海域のそれぞれの少なくとも30%を，保護地域および保護地域以外で生物多様性保全に資するOECM （other effective area-based conservation measures）により保全するという「30 by
30」目標である1)．日本は民間等によって生物多様性の保全が図られているビオトープや企業敷地等の区域を「自然共生サイト」として認定し30by30の対象とする取組を開始し2)，2023年度は184箇所，8.5万haが認定された3),4)．その他の民間による30by30実現の手段として，「国民が土地，建築物の買い取り，地上権の設定，所有者との契約等によりその管理権を取得して自然環境や歴史的環境を保全する」トラスト活動5)がある．トラスト活動を行うトラスト地の面積と箇所数の増加は2015年以降緩やかで（図1，●），トラスト地総面積は約1.6万haと自然共生サイトよりも少ない．今後トラスト活動が活性化すれば，30by30実現に貢献する余地があるものと思われる．
既にトラスト活動が活発に行われている地域の一つが米国カリフォルニア州である．州面積は日本の国土とほぼ同じ(補2)であるが，トラスト地は日本の約66倍の100万haあり，トラスト活動を行う非営利市民団体（以降，「トラスト団体」）は1327)ある．トラスト活動には様々な法制度が活用され，主に土地取得，保全地役権保有（2-2参照）10)の2つの手法が用いられ，事業者からのミティゲーション依頼の請負（2-3参照）11)により進められる場合もある．保全地役権保有によるトラスト地の増加（図1，◇）は土地取得による増加（図1，×）を上回る．
米国のトラスト活動に関する先行研究は，保全地役権12),13),14)やミティゲーション15),16)の制度について論じたものがある．しかし，これらの制度がトラスト団体によりどのように活用されトラスト活動が展開されているのかを明らかにしたものは，トラスト団体に保全地役権に関する一斉アンケート調査を行ったもの17)や，トラスト団体が土地取得と保全地役権をどのように選択しているのか取引費用（transaction cost）と専業化（specialization）の視点で論じたもの18)等に限られる．そこで，本研究では2つのトラスト地取得の手法やミティゲーション等の法制度が積極的に実践，運用されている事例としてカリフォルニア州を対象に，トラスト団体により法制度がどのように運用され活動が展開されているのか，法制度の特徴や資金の調達方法に注目しその実態を明らかにする．日本には保全地役権制度やミティゲーションの義務はないことから17),19)，本研究の成果は，今後の日本におけるトラスト活動の活性化と30by30目標の実現に向けた，課題解決と施策検討に寄与することが期待される．
１－２ 研究手法
本研究は，インターネットを含む文献調査および2024年1月，5月に3団体（表1）に対面またはオンライン形式により実施した半構造化インタビュー調査により行った．調査の対象とするトラスト団体は，カリフォルニア州以外にも活動の場を広げ活動実績の多い団体から，各トラスト地取得の手法やミティゲーションの依頼請負を行う団体が含まれるように2団体を任意抽出した．団体Aは土地取得を行い，トラスト地を保護区として一般公開している．団体Aについては土地取得を手法として選択する理由，トラスト地の維
持管理方法，資金の調達方法等について聞き取りを行った．団体Bは主にミティゲーションの依頼を請け負い，土地取得や保全地役権の保有によりトラスト活動を行っている．また，トラスト地の管理コストを計算する仕組を先駆的に開発した．団体Bについてはトラスト地取得手法の選択方法，トラスト地の維持管理方法，資金の調達方法，保全地役権取得やミティゲーションの依頼請負時の流れ，管理コストを計算する仕組等について聞き取りを行った．また，カリフォルニア州の自然環境管理を所管するCalifornia Natural Resources Agency（CNRA）も調査の対象とし，各トラスト地取得の手法の特徴やトラスト団体の活動の実態等について話を聞いた．
その他に，Conserved Areas Explorer（CAE）(補3) に掲載されている陸域の保護地域の統計データを参照した．データは4段階のGAP(Gap Analysis Project)コード20)(補4)で示され，GAPコード1は保護管理の程度が最も強く，3に向かうにつれ弱くなる．4は基地等の国防総省（U. S. Department of Defense ）の所有地を含むため，その特殊性から参照対象から除外した．
２．トラスト地取得の手法と実態
本研究で明らかになったトラスト活動の各手法の特徴をまとめたものが表2である．以下に各手法がどのように実施されているのか，(1)土地取得，(2)保全地役権保有，(3)ミティゲーション依頼の請負の順に述べる．
２－１ 土地取得
土地取得は，トラスト団体が土地所有者になることでトラスト地を取得する手法である．団体Aは，「自然は貧富や人種に関係なく誰もが平等にアクセスできる場所であるべき」という組織の理念の下で土地を取得し，レクリエーションの場として無料で公開している．
理念の実現のため，次の2点を意識したトラスト活動を展開している．1点目は，行政機関ではなく民間団体が保護区を管理，公開する意義である．行政機関が管理する保護区は国立公園のように入場料が課せられたり，承認手続や制約が多いため意思決定が遅くなることがある．一方で民間団体であれば，迅速な意思決定や自由な管理が可能である．コロナウィルス感染症の流行時には，国立公園よりもはるかに早く閉鎖した保護区を再開できたという．2点目は，トラスト地の自由な管理のために，保全地役権の保有ではなく土地取得が必要であるという点である．保全地役権を保有した場合，土地所有者が引き続き土地を所有する私有地となるため，制約が生じ土地を一般公開できないことが多い（2-2参照）．
以上より団体Aは組織の理念の下，保護区を無料で一般公開するために，民間団体である自らが土地取得によりトラスト地を管理するという手法の選択を行っている事が明らかになった．また，トラスト団体により取得されたトラスト地の約3割(補5)は，土地の管理業務も含めて行政機関等の他組織に譲渡されている14)．トラスト団体が土地取得後に自ら土地の所有と管理を継続するかどうかは，トラスト団体の理念の実現の可否により判断されていることが考えられる．
２－２ 保全地役権保有
保全地役権制度は，土地所有者（主に個人）と保全地役権の保有資格のある組織（政府やトラスト団体等）が契約を締結することで，土地利用の権利を保全地役権として土地から分割し，契約を締結した組織に譲渡するというものである．トラスト団体は保全地役権の保有によりトラスト地を取得することもあり，この手法は1980年統一保全地役権法（Uniform Conservation Easement Act）制定後に広く普及した．カリフォルニア州のトラスト地の約4割は保全地役権の保有によるものである（2020年時点）(補6)．
保全地役権の設定手順は次の通りである17),22)．まず，対象地が組織の定める保全地役権の設定基準を満たすか調査し，保全地役権の価格を査定する．価格は土地により様々であるが，井出・大石（2005）17)によれば，
土地価格の5～20%に設定される場合が多い．査定後，土地所有者とトラスト団体は保全地役権の設定に関する契約内容を調整し，契約を締結し保全地役権を設定する．トラスト団体は，土地所有者から保全地役権を購入するか寄付されることで保全地役権の保有者になる．
保全地役権の設定後，土地所有者には契約内容に基づいた土地利用の義務が発生し，保全に反する利用が制限される．その代わりに，保全地役権の寄付部分が所得から控除され所得税が軽減される等、税負担が軽減されることが多い．譲渡する保全地役権の価格分が所有する土地の評価額から差し引かれる(補7)ため，固定資産税12)や，土地相続時の相続税22)の軽減等も受けられる．一方で保全地役権保有者は，契約内容が遵守されていることを定期的に調査・監視する義務を負う．保全地役権は土地に付随するため，土地所有者が変わっても契約内容（土地利用の制限）が次の土地所有者に引き継がれる．保全地役権の「恒久性」が土地取得によるトラスト地とは異なる特徴といえる12), (補8)．
保全地役権の土地所有者にとってのメリットには，税の優遇が挙げられる．また，土地を「所有する」，「手放す（売却）」の間に，「所有し，権利を手放す」という新たな選択肢が加わり，より土地所有者の意向に合わせた選択が可能になった12)．CNRA担当者によれば保全地役権を設定する一番の動機は，これらのメリットに関わらず「後世に美しい状態のまま土地を残したい」という土地所有者の土地に対する愛着心のようである．トラスト団体にとってのメリットは，土地取得よりも少ない費用で保全地役権を保有し，保全を達成できる点である（団体B）．その他のメリットとして，前述の保全の恒久性が挙げられる．また，CNRA担当者は，保全地役権を設定する土地所有者に個人が多いことから，個人を自然保護に巻き込むことが出来る点を挙げた．カリフォルニア州は30by30への民間参画の重要手段に保全地役権の設定を位置付けている．
デメリットには，私有地であることに起因するものがある．1つ目は，管理が行き届きにくい場合があることである（CNRA）．基本的に，管理は契約内容に定めた通りに行い，トラスト団体が土地に立ち入る際には，所有者の許可や立ち合いが必要な場合が多い（団体B）．そのため，適切な管理のための契約外の臨機応変な対応がとりにくい．2つ目は，土地が一般の人々に非公開（no access）となることが多く，レクリエーション等の公共利用が難しいことである（CNRA，団体A）． CAEのデータ上でも，GAPコードに関わらず保全地役権が設定された土地の8～9割が非公開となっている（図2）．その他に，恒久性の将来世代への負担が挙げられる12)．土地を相続した将来世代も保全地役権の内容に共感するとは限らない．また，数十年経過後に，保全地役権の契約内容が時代に適さないものになる可能性も考えられる．その他のデメリットとして，井出・大石（2005）17)は，土地所有者の管理義務やトラスト団体の調査，監視義務の負担を挙げている．しかし今回の調査では，土地所有者とトラスト団体が話し合いの上で契約内容を決定するため，互いが負担に感じる内容では締結に至らないことがわかった．土地所有者は，契約の中で土地管理をトラスト団体に任せる事も可能である(補10)．また，土地所有者が農業や放牧地を営んでいる場合は，それ自体が既に保全に適した管理となっている場合もある（CNRA，団体B）．調査，監視についても，団体Bは年1~4回程度現地を訪れるのみであり，負担にはなっていないとのことであった．
２－３ ミティゲーション依頼の請負
トラスト団体による土地取得や保全地役権保有が，事業者からのミティゲーション依頼を請け負うことにより行われる場合もある．ミティゲーションは国家環境政策法やカリフォルニア州環境質法等で義務付けられており，あらゆる開発事業による環境の損失を「回避」，「最小化」し，それでも残る分は他の場所で復元・創出する「代償」措置を講じなければならない15)．ミティゲーションの内容は，所管官庁の事業認可の条件として示される16)．保全知識を有さない事業者はトラスト団体等の専門家にミティゲーション対応を依頼することが多く，トラスト団体はその対応のためにトラスト地を取得することがある．この場合，トラスト団体が土地取得と保全地役権保有のどちらによりトラスト地を取得するかは，事業認可の条件や事業者の意向により決まることが多い（団体B）．団体Bは依頼の請負時に，事業者からミティゲーションを実施するための土地，または保全地役権の譲渡を受け，永久的に自然を復元，管理していくための資金（以降，「復元・管理費」）を一括で受け取る．対象地は事業認可の条件を充足する必要があり，団体Bが事業者と一緒に選定する場合もある．はじめの1回限りの復元・管理費の支払いで永久的な管理ができるのは，将来の土地管理費を見積もる仕組と，毎年の運用利益を管理費に充当できる資金の運用のおかげである．管理費を見積もる仕組は，団体Bが1990年代に他の団体に先駆けて構築した．仕組は簡単で，土地管理費を「初期管理費：土地の状態が安定するまでの管理費用」と「永久的管理費：毎年掛かる維持管理費用」に分け，想定項目が記載された記入表に全てを書き出す．記入項目は「土地の保全対象物の要素・管理の必要性を示す特徴（どのような生態系か，どのような希少種がいるか等）」，「保全管理や隣接地との関係性により必要な作業とコスト（草刈りを年〇回〇人で行う，南側は隣接地に枝がはみ出す可能性があるため年〇回剪定する等）」等である．現在はこれらがアプリケーション化され，他の行政機関やトラスト団体も同様の仕組を用いることが一般的になっている．
以上の仕組を用いて見積もりを行ない，初期管理費はそのまま請求額とする．永久的管理費は将来にわたり毎年必要となる費用であるため，外部の投資機関に資金の運用を委託し，毎年発生する運用利益で毎年の管理費を賄う．請求額は年間見込利率約4.5%（2024年1月時点）として算出する．実際はより複雑な計算が必要だが考え方を示すと，例えば永久的管理費が毎年4万5千ドルの見込みの場合，事業者への請求額は毎年の運用利率4.5%分が4万5千ドルとなる元金100万ドルとなる．
以上の通り，ミティゲーションは事業者が復元・管理費を負担するのが特徴であり，費用の一括支払が団体Bの資金の運用を可能にしていた．一方で事業者にとっては支出が負担となるため，ミティゲーションの要否や内容について，事業者が事業認可を行う管轄所管に対し訴訟を起こすこともある（CNRA）．
３．トラスト団体の資金調達方法
主な資金調達方法は，団体Aは補助金，寄付金，土地売却益，団体Bは運用利益であり，様々な資金調達方法が活用されていることが明らかになった．
団体Aは，新規土地取得のためのまとまった資金が必要なタイミングで戦略的に土地売却を行い，その金額は補助金や寄付金を上回る年もある．売却地は売却用に寄付された土地や，取得したトラスト地のうち保全対象とならない一部の土地等である．また，寄付希望者が現金に代えて，自らの死後に住居を売却用としてトラスト団体に寄付する行為も人気だという（団体A）．団体Bは，ミティゲーションの依頼請負により得たまとまった資金で運用を行い（2-3参照），利益収入が全体の約8割を占める．
国やカリフォルニア州が提供する補助金には，土地取得，土地管理，環境教育，保護地域の公共アクセス確保，ミティゲーション等，多様な用途が用意されている(補11)（団体A・B，CNRA）．また，州政府機関の全ての補助金の募集情報はCalifornia Grants Portal(補12)で閲覧可能で，利用者の利便性の向上も図られている．
以上の通り，トラスト団体は多様な資金収入を活用しながら活動を行い，国や州政府機関も多様な補助金やポータルサイトの運営等による支援体制を整えていることが明らかになった．
４．まとめと考察
本稿は，カリフォルニア州を事例としてトラスト団体による活動の実態を，法制度の特徴と資金の調達方法に注目して明らかにした．トラスト地の取得方法には，土地取得と保全地役権取得があり，トラスト団体により自発的に行われる場合と，ミティゲーションの依頼を請け負って行われる場合がある．それぞれの特徴は次の通りに整理された．土地取得はトラスト団体が自由に土地を利用，管理でき，相対的に取得費用は高い．保全地役権は私有地のため土地の利用や管理に制約が掛かる場合が多いが，トラスト団体の取得費用は相対的に低く，土地所有者は税の優遇が受けられる．また，土地所有者が変わっても契約内容が承継される恒久性があるが，それが将来世代にとっては負担になる可能性もある．ミティゲーション依頼の請負によるトラスト地取得の場合は，土地取得と保全地役権保有のどちらの手法を選択するかは，事業認可の条件や事業者の意向により決まることが多い．資金の調達方法は，補助金，寄付金，運用利益，土地売却益等多様である．また，ミティゲーション依頼の請負は開発事業者からの資金収入をもたらし，団体Bの事例では，一括支払金が資金の運用を可能にしていた．また，国やカリフォルニア州は多様な補助金やポータルサイトの運営等で支援体制を整えている．
以上より，カリフォルニア州におけるトラスト活動は，土地取得の他，保全地役権，ミティゲーション，行政機関の補助金等の様々な制度により運用され，トラスト団体が自らの理念や組織体制にあったトラスト活動の手法を選択できる環境が整えられていることが明らかになった．
冒頭で述べた通り，日本には保全地役権の制度やミティゲーションの義務は無い．今後のトラスト活動の活性化や30by30の実現を検討する上で，カリフォルニア州の事例は示唆を与えるものと考える．
なお，本稿は課題も残った．まず，本研究の調査対象は，カリフォルニア州政府機関とトラスト団体2団体に限られ，143団体から回答を得た先行研究17)と一部異なる結果となった(補13)．また，土地取得と保全地役権取得の特徴について，自発的かミティゲーションかによる相違点について言及できていない．これらは，今後の研究課題としたい．
著者連絡先
西川 可奈子
〒162-0843 東京都新宿区市谷田町2丁目15番地2号
法政大学大学院公共政策研究科
E-mail: kanako.nishikawa.8e@stu.hosei.ac.jp
2024年7月30日受付 2025年3月18日受理
©日本環境共生学会(JAHES) 2025
(1)日本は引用文献6)の集計値，カリフォルニア州は引用文献7)のUnder easementとOwnedの集計値より筆者作成．引用文献6)のトラスト地集計方法は明記がないため不明．
(2)カリフォルニア423,970㎢，引用文献8)．日本377,974㎢．引用文献9)．
(3)URLは https://experience.arcgis.com/experience/83b5c08cae8b47d3b7c623f2de1f0dcc/page/Terrestrial-Detailed/．参照 2024-07-07
(4) 自然保護状況を可視化するために米国地質調査所（U.S. Geological Survey）が構築．コード1,2は「永久的保護，管理計画作成の義務付け」で国立公園，州立公園等が該当する．コード3は「大部分は永久的に保護されているが，広範の伐採，OHVレクリエーションの利用や，局所的な採掘等の高強度の採取利用等の対象」となる．引用文献21)．
(5) 引用文献7)のAcquired and reconveyedが譲渡に該当する．割合はProtected by other means以外を分母に筆者が計算した．
(6) 引用文献7)のProtected by other means以外を分母に筆者が計算した．
(7)一般的に土地価格を35%~65%軽減できる．引用文献23)．
(8)契約内容の解除や修正は土地所有者と保全地役権保有者双方の合意が必要．税軽減を伴うため州法で制限されていることも多い．裁判所による解除，修正命令も，周辺環境の変化等で実質的に契約の目的達成が不可能と判断された場合に限る．引用文献12)やCNRA，団体Bへの聞き取りによる．
(9)補注(3)「Easements Only」より筆者作成．
(10)管理費の支払い要否は契約内容による（CNRA，団体B）．
(11) 自然保護関連の州法補助金を集約したThe California Wildlife Conservation Boardがよく利用されている（CNRA）．
(12) https://www.grants.ca.gov/．ポータルサイトの運営はGrant Information Act of 2018により義務付けられている．
(13) 先行研究内容は，①トラスト団体が行う調査，監視は費用負担等から実施困難，②保全地役権は土地所有者が維持管理を行うため作業が多い里山への適用は難しい．本研究の調査結果は数字の対応順に，①負担ではないとの回答，②土地管理を誰がどのように行うかは契約内容次第．
