パブリック・ガバナンス（public governance）論は、従来の政府中心の統治体制ではなく、多元的な統治の担い手を政府に代えて設定する視点を強調するが、そのような公共における担い手のいち主体として期待されてきたのがNPOである。しかしながら、既存研究では、NPOが果たす役割は多様・多義に論じられ、その定義に合意が得られていない。また、議論が個々の国の文脈に強く依存していることや、実証的研究が乏しいこと等、多くの課題が指摘されている。本稿は、NPOの果たす役割について、その「機能」の視点から、日本の実態を体系的に捉えることを目的とした。まず、日本の実態を分析するための枠組みの検討を行い、NPOの機能として、サービス提供、アドボカシー、コミュニティ構築、という3つを設定した。つづいて、この分析枠組みを基に、日本におけるNPOの機能の実態を、独立行政法人経済産業研究所が実施した「平成29年度日本におけるサードセクターの経営実態に関する調査」のデータを用いて定量的に明らかにした。分析の主要な結果として、（1）特定非営利活動促進法や公益法人制度改革等による新しい制度の下で活動する脱主務官庁制の法人は、サービス提供に加えアドボカシー等のマルチな役割を果たしていること、（2）大規模なNPOほどサービス提供の比重が大きいこと、（3）所在地が都市部のNPOほどアドボカシー活動に注力していること、（4）NPOの代表の経歴が活動内容に影響していること、（5）日本の実態としてはアドボカシーの比重が極めて小さく、サービス提供とコミュニティ構築の2つが主たる役割であること、等が明らかになった。
1980年代以降、民主主義国家における「統治能力の低下」を背景に、パブリック・ガバナンス（public governance）の概念が登場し脚光を浴びるようになった。そこでは、従来の政府中心の統治体制ではなく、多元的な統治の担い手を政府に代えて設定する視点が強調されている（岩崎編 2010; 新川編 2011）。そのような公共における担い手のいち主体として期待されてきたのが、民間非営利セクター（サードセクターないし市民社会セクター）であり、NPO（民間非営利組織）である（小田切 2014）。しかしながら、既存研究では、NPOが果たす役割は多様・多義に論じられその定義に合意が得られていない。また、議論が個々の国の文脈に強く依存していることや、実証的研究が乏しいこと等、多くの課題が指摘されている（Ivanova and Neumayr 2017; Neumayr et al. 2007）。とりわけ、日本においては、規範論や個別の事例報告が多い。1990年代以降、ガバナンスにおける公共の担い手として期待されてきたNPOが、実際にその期待に応えているのかどうか、体系的に評価を行う必要がある。
本稿では、NPOの役割について、その「機能」の視点から、日本の実態を体系的に捉えることを目的とする。具体的には、第1に、細分化・断片化しているNPOの機能論について整理を行い、日本の実態を分析するための枠組みを検討する。第2に、その分析枠組みを基に、日本におけるNPOの機能の実態を、独立行政法人経済産業研究所が実施した「平成29年度日本におけるサードセクターの経営実態に関する調査」のデータを基に定量的に明らかにする。すなわち、本稿は、規範的に語られがちなNPOの機能論を理論的に整理しつつ、日本におけるNPOの機能の実態について体系的に評価する試みである。
以下、まずは先行研究の検討を行ったうえで分析視角を掲示する。続いてアンケート調査データを用いた分析を行い、最後に考察とまとめを行う。
本論に入る前に、NPOの概念定義について確認しておきたい。NPOの定義として多く参照されているものに、Salamon and Anheier (1997)の定義がある。これは、アメリカのジョンズ・ポプキンズ大学非営利セクター国際比較プロジェクトで利用された定義であり、NPOの要件として、①組織化（Organized）、②民間組織性（Private）、③非営利配分制約（Non-profit-distributing）、④自己統治性（Self-governing）、⑤自発性（Voluntary）、を規定している1)。しかしながら、この要件には、出資者に利潤を配分しないという「非営利配分制約」が含まれており、非営利であることを目的としているがその組織形態が企業体や相互扶助体を採用する組織、例えば、社会的企業や協同組合等が排除されることになる。それゆえ、そのような共益的組織も含んだより包括的な概念として、社会的経済、市民社会組織、サードセクター組織といった定義も用いられている（Archambault 1997; 坂井 2006; 後・坂本編 2019）。他方で、日本国内に目を向けてみると、こうした国際的定義とは異なる理解が浸透しており、1998年に制定された特定非営利活動促進法に基づく法人やボランティア団体のみを「NPO」とする狭義の定義が用いられる傾向にある（橋本 2004; 坂本編 2017）。すなわち、わが国においてNPOを論じるうえでは、これらの相違に留意する必要がある。本稿では、特に断りがない限り、NPOは共益的組織を含んだ広義の民間非営利組織を指すものとする。その上で、日本の文脈においては、特定非営利活動法人やボランティア団体のみを「NPO」と呼ぶ独特の用法を避け、「特定非営利活動法人」等の特定化した名称を用いることとする。
２．２ NPOの機能論 ２．２．１ NPO機能に関する研究動向NPOが果たす役割に関しては、とくにその「機能」の定義と分類をめぐる問題として議論が蓄積されている。
例えば、James and Rose-Ackerman (1986)は、NPOは、社会的なサービスを提供する組織と、特定の利益を代表する組織に分類されると指摘し、その機能を2つに定義している。
他方で、Wolpert (2001)は、フィランソロフィー（philanthropy）、チャリティ（charity）、サービス（service）、という3つの機能を提示する。Land (2001)は、この3つの機能にフェローシップ（fellowship）を追加して4つの機能をもつと主張している。
Kramer (1981)は、福祉系NPOの機能を、価値擁護及びボランティアリズム（value guardian and volunteerism）、先駆・開拓（vanguard/service pioneer）、改革・アドボカシー（improver/advocate）、サービス提供（service provider）の4つに整理する。類似した分類として、Kendall (2003)は、サービス提供、イノベーション（innovation）、アドボカシー（advocacy）、表現（expressive）、コミュニティ形成（community building）、の5つを機能としている。また、Salamon (2012)も、サービス提供、アドボカシー、表現、コミュニティ形成、価値擁護、を定義している。
Neumayr and Meyer (2010)は、社会システム論を援用しつつ、NPOの機能は、サービス提供、アドボカシー、コミュニティ形成の3つに整理できることを主張する。
Frumkin (2002)のように、NPOの活動の需要／供給という軸と、活動の手段／価値という軸で理論的な整理を行い、サービス提供、市民的関与･政治的関与（civic and political engagement）、価値・信念（values and faith）、社会起業家（social entrepreneurship）、という4つの機能を分類するものもある。
大量の文献サーベイを行ったMoulton and Eckerd (2012)は、機能を6つに分類しており、それは、サービス提供、イノベーション、個人的表現／専門性（individual expression/specialization）、ソーシャル・キャピタル創出（social capital creation）、政治的アドボカシー（political advocacy）、市民的関与、である。
２．２．２ 機能の概念定義このように、NPOの機能に関する定義は論者によって異なる傾向にあるが、先行研究で取り上げられている機能のうち、代表的なものについて内容を確認しておきたい2)。
NPOの機能として第1に挙げられるのが「サービス提供」である。NPOは、政府の失敗を補う公共財の供給主体として（Weisbrod 1988）、情報の非対称性に起因する契約の失敗を補う主体として（Hansmann 1987）、また、サービス需要側のステイクホルダー（消費者や政府等）の視点を内部化し政府の失敗や市場の失敗を是正する主体として（Ben-ner and Hoomissen 1993）、位置づけられてきた。つまり、市場での供給や政府による供給が困難な財やサービスを供給する主体がNPOである。NPOによるサービス提供が政府や市場の補完的なものではなく、排他的・主体的なものであるという見方もあるが（Salamon 1995=2007）、いずれにしても、サービス提供は、NPOの重要な機能として理解されている。
第2に、「政治的アドボカシー」である。アドボカシーは、「ある集団の関心を代表し、制度的エリートの決定に影響を及ぼすための何らかの働き（Jenkins 1987）」「政府の政策や社会状況の変化を要求する活動（Salamon et al. 2000）」といった定義がなされる。すなわち、NPOは、アドボカシー活動を通じて、コモン・グッド（共益）に対する彼ら自身の考えが、より広いパブリック・インタレスト（公共的利益）や公共財の規範に組み込まれているよう働きかけを行う。例えば、議員や官僚へのロビイング、デモやボイコット等の草の根的ロビイング、メディアへの情報提供やメディアでのアピール、シンポジウム・セミナー等の開催、他団体との連合形成、裁判闘争、等の形態が挙げられる（Reid 1999=2007; Avner 2013; 後・坂本編 2019）。
第3は、「表現・価値擁護」である。NPOは、個人的表現を可能とする媒体と見なされることが多く、NPOの活動を通じて、スタッフやボランティア、寄付者等が、価値観や信念を表明することができるとされる（Frumkin 2002; Moulton and Eckerd 2012)。この機能は、政治的アドボカシーよりも広義であり、芸術的、宗教的、文化的、民族的、社会的な関心に基づく表現活動を実行する（Salamon et al. 2004）。また、こうした表現機能によって、社会の多元性や多様性を促す役割を果たすとも理解されている（本間編 1993; 山内 1997）。例えば、宗教、芸術、文化といった分野におけるNPO活動は、そうした表現や価値を表出させる典型的な手段と見なされる。
第4は、「イノベーション」である。NPOは、従来にない新しいサービスや製品を開発し、そのような革新的なサービスや製品が政府や他のNPOへ採用されている道を開くとされる。つまり、NPOのイノベーションは、既存の社会問題の解決に対する新しいアプローチと定義される（McDonald 2007; Salamon et al. 2000）。例えば、社会起業家は、市場の力を活用して社会問題の革新的な解決策を提供している（Foster and Bradach 2005; Guo 2006）。公共においては、営利企業は収益性の面で活動に制約があり、また、政府は政治や世論に制約されている。したがって、NPOは、それらの主体に比べて革新的な位置づけにあると理解されている（Frumkin 2002; Payton and Moody 2008）。
第5に、「コミュニティ構築」である。アレクシス・ド・トクヴィルの結社論やロバート・パットナムのソーシャル・キャピタル論にみられるように、NPOはソーシャル・キャピタルの促進やコミュニティの構築に貢献するとされてきた（Moulton and Eckerd 2012）。例えば、NPOに参加する個々のボランティアは、組織的スキル、政治的能力、個人的満足、より大きな環境への統合を獲得し、また、規範の学習や情報の収集、孤独を回避する機会を得る（Kramer 1981）。また、そうしたNPOへの個人の参加が、社会的相互作用を促進し、信頼関係や互恵関係を生み出し、それがコミュニティ感覚（sense of community）の生成につながると指摘される（Donoghue 2003）。多様かつ自発的な人間関係が育まれるNPOへ人々が参加することによって、民主主主義に適合する「善き市民」が育成されるのである（坂本編 2017）。
２．２．３ 機能論の課題と本稿の分析視角以上の議論は、網羅的なサーベイに基づくものではないが、先行研究の動向として確認できるのは、その定義の多義性・多様性である。使用される用語が多様であることに加え、同じ用語を使用していても概念定義が異なるケースがみられる。そもそも、「機能とは何か」という問いに対して明確な合意があるともいえない。このような状況は、NPOの定義自体が多義・多様であること、個別事例的な分析が多く理論的根拠や定量的分析が乏しいこと、マクロレベルの分析視点とミクロレベルの分析視点が混在していること、NPOの機能がその属する国家の文脈によって異なること、等の影響によってもたらされている。したがって、NPOの機能を理論的・体系的に定義すると同時に、国家を超えた比較を可能とするための分析手段を開発することが重要課題である（Ivanova and Neumayr 2017; Neumayr et al. 2007）。
本稿では、こうした文脈を踏まえ、日本におけるNPOの機能の実態を明らかにするために、Neumayr et al. (2007)の分析枠組みを援用して論をすすめたい。Neumayr et al. (2007)は、社会システム理論（Luhmann 1984; 1998）に依拠しつつ、NPOの機能を、サービス提供、政治的アドボカシー、コミュニティ構築、に集約し、この3つ機能で多くを説明できるとしている。これらの機能は社会の主要なサブシステムである経済、政治、コミュニティと関連付けられている（図１）。
出所：Neumayr et al. (2007)を基に作成
第1に、サービス提供は、経済システムに接続する。NPO活動のアウトプットとして、サービスの価格が設定され、政府や民間企業、受益者から何らかの形で対価が支払われる。多くの場合、これらのサービスには市場性があるが、そのサービスそのものより外部性が重要であったり、また、社会保障や参加民主主義等の非市場サービスと結びつく。
第2に、政治的アドボカシーは政治システムと関連する。アドボカシーにより、NPOは政治的な意思決定とガバナンスに寄与し、ひいては集合的な拘束力をもつ規範の形成に貢献する。アドボカシーは、前述のように、立法過程や政策過程への公式的な関与から、特定の社会問題に対する非公式のロビイング活動やPRキャンペーンにまで及ぶ。
第3に、コミュニティ構築はコミュニティ・システムと関連付けられる。NPOへの参加によって、ソーシャル・キャピタルの向上、つまり、個人間や組織間の関係の確立や統合が可能になる。そこでは、職業やレクリエーション等の多様な関心を基に集団への帰属意識がもたらされ、公益のための集合行為を促進する重要な意味を持つことになる（Neumayr et al. 2007; Neumayr and Meyer 2010）。
この分析枠組みの特徴は、NPOの機能を理論的かつ包括的に捉えようとしている点3)、また、NPOの機能を組織レベルで定義することで実証分析における操作化を容易にしている点、である。日本におけるNPOの機能を定量的に分析しようとする本稿において有用な枠組みといえる。すなわち、本稿は、断片化・細分化するNPOの機能論に対して、実証的な視点から議論の収斂を試みるアプローチとして位置づけられる。
以下、本分析枠組みに基づき分析を進めていく。
本稿の分析に用いるデータは、独立行政法人経済産業研究所が実施した「平成29年度日本におけるサードセクターの経営実態に関する調査」の個票データである。この調査は、2017年5月～6月に、社団法人（一般・公益）、財団法人（一般・公益）、社会福祉法人、医療法人、学校法人、特定非営利活動法人、協同組合、労働組合等を広く調査対象としてアンケート形式で実施されたものである。調査対象は、国税庁の法人番号データべースに登録されている全法人を母集団とし、そこからサードセクターの法人格別の母集団数を考慮した標本抽出（層化抽出）によって決定された。調査票配布数は12500、回収率は12.7%であった4)。調査は、NPOの組織（法人格の有無、役員の経歴、職員数、規程・制度等）、活動内容（活動分野、活動エリア、活動量等）、財政（支出内訳・額、収入内訳・額）、政治・行政との関係（関係機関、相談頻度、働きかけの頻度、アドボカシーの頻度等）、に関する質問を行っている。
本調査は、法人格のない任意団体が調査対象に含まれていないが、日本のNPOの法人格や分野を限定せずに行われた数少ない調査であり、本稿の分析データとして用いることとする。
３．２ 機能の操作化本稿の関心は、日本のNPOが果たしている役割の実態解明にある。したがって、前述のサービス提供、政治的アドボカシー、コミュニティ構築という3つの機能を前提とする場合、NPOが実際にこれらの機能を備えているかどうか、という点の分析が焦点となる。ここでは、3つの機能を示す変数としてNPOの「活動量」を採用した。この活動量は、前述の調査において、「あなたの組織は、次にあげる事業・活動にどのくらいの割合で関わっていますか。あなたの組織全体の総活動量を100%と考えた場合の各事業・活動を%でご記入ください。」という質問を行った結果に基づいた変数である。回答の選択肢として、組織の諸活動に関する8項目が設定されており、これらの選択肢を、サービス提供にかかわる活動、アドボカシーに関わる活動、コミュニティ構築にかかわる活動、の3つに整理した5)。すなわち、これらは、NPOが3つの機能に関する活動にどの程度労力を注いでいるかを示す指標といえる。活動量の平均値は、サービス提供が58.0%、アドボカシーが1.6%、コミュニティ構築が40.4%であった。なお、アドボカシーについては0%と回答した団体が84.8%であり、比率の低さが顕著である。
また、これらの活動量の指標を用いて、Herfindahl - Hirschman Index（HHI）を作成した。HHIは、ある市場における企業の市場占有度の評価等に利用される指標である。本稿では、前述の活動量に関する3つの指標を基にHHIを計算した6)。特定の活動量のシェアが高いほど値は1に近づき、逆に、シェアが分散するほど0に近づくこととなり、3つの活動量のバランスが評価できる。補足的な指標として設定したい。
以下、この活動量とHHIを用いて、NPOの機能の実態を確認する。
３．３ 属性別にみたNPOの機能の実態 ３．３．１ 法人格別の活動量表１は、法人格、事業分野、総収入額、活動年数、団体所在地、代表の経歴と活動量およびHHIの関係をみたものである。まず、法人格に関しては、日本の非営利法人制度の歴史的経緯を踏まえ、主務官庁制の下で行政から指導・監督を受けている「主務官庁制下の法人」、主務官庁制ではなく横割りの法人制度による「脱主務官庁制の法人」、主務官庁制の下で共益的な活動を行う「各種協同組合」、の3つをピックアップした枠組み（後・坂本編 2019）を用いる7)。それぞれについて、活動量の比率を比較すると、サービス提供については、「脱主務官庁制の法人」の比率が63.0%で最も高く、「主務官庁制の法人」が56.0%、「その他」が55.0%、「各種協同組合」が46.6%となっている。歴史的に新しい脱主務官庁制の法人は、サービス提供に団体の活動の多くを割いていることがわかる。
アドボカシー活動については、「その他」が2.9%、「脱主務官庁制の法人」が1.9%、「各種協同組合」が1.4%、「主務官庁制下の法人」が0.3%であった。その他の比率が高いのは、労働組合等の影響だろう。主務官庁制下の法人におけるアドボカシー比率の低さは、その制度の実態をよく反映している。
コミュニティ構築に関しては、「各種協同組合」が52.0%で最も高く、「主務官庁制下の法人（43.7%）」、「その他（42.1%）」、「脱主務官庁制の法人（35.1%）」の順となっている。組合員で構成される組合組織は、サービス提供重視型の法人とは異なり、内部向けの活動に労力が注がれている。
このような法人のタイプによる活動量の相違は、HHIの値にもあらわれている。主務官庁制下の法人は、HHIが0.774と最も高く、特定の活動に比重が置かれていることを示している。一方、脱主務官庁制の法人はHHIが0.708で最も低い。サービス提供に加え、アドボカシーにも平均以上の活動量があり、分散型といえる。
３．３．２ 事業分野別の活動量事業分野別の活動量について、サービス提供では「福祉」分野の比率が74.2%で最も高く、当分野でサービス提供が中心的な活動であることが示されている。また、消費者行政や消費者教育に関連する「安心安全な消費生活」分野も67.8%と高い水準にあり、消費者向けのサービスに重点が置かれている。他方で、「人権・平和」分野の比率は34.4％と低さが目立つ。この分野は社会運動的な活動を展開するNPOも多く、サービス提供よりもそれ以外の活動に力点があるとみられる。その他、「農林水産」「構成員の利益」に関する分野も比率は低い水準である。
アドボカシーに関して、「災害・防災」が8.3%、「人権・平和」分野が8.0%、「環境」分野が5.6%であり、これらの分野は相対的な比率が高い水準にある。人権擁護・平和推進分野や環境保護・保全分野は、伝統的にアドボカシー活動が展開される分野であり、この結果は理解しやすい。災害・防災に関しては、阪神・淡路大震災や東日本大震災等、近年の大規模災害を背景とした政策提案等が行われている可能性がある。
コミュニティ構築に関しては、サービス提供の比率が低い「人権・平和」「農林水産」「構成員の利益」に関する分野は逆に比率が高い。また、サービス提供の比率が高い「福祉」「安心安全な消費生活」やアドボカシーの比率が高い「災害・防災」などは、コミュニティ構築の比率は低い水準にある。
これらの事業分野の傾向は、HHIにもあらわれており、その値は全体平均と比べて差がみられる。この他、3つの活動量のバランスからみると、「医療・保健」「教育・スポーツ・青少年」分野は特定の活動への集中型、「国土整備・保全」分野は分散型である。
３．３．３ 総収入額と活動量法人の年間の総収入額と活動量との関係を分析すると、サービス提供の比率は、「1000万円未満」が51.1%、「1000万円以上～1億円未満」が59.9%、「1億円以上～5億円未満」が67.3%、「5億円以上」が64.2%と、収入額が高いカテゴリほどその値も高くなっている。他方で、アドボカシーとコミュニティ構築の比率は、収入額が高いカテゴリほど低い傾向にある。アドボカシー以外の活動量に関しては、「5億円以上」のカテゴリでは若干異なる傾向がみられるが、全体としては総収入額が高いほどサービス提供の比重が大きく、また、コミュニティ構築の比重は小さいと解釈できる。HHIも、総収入額が多いほど値が高くなっている。すなわち、財政規模の大きい団体の方が、サービス提供等の特定の活動への比重が大きいということになろう。
３．３．４ 活動年数と活動量団体の設立からの経過年数を活動年数8)とし、活動量との関係を確認した。全体としては、活動年数の長さと活動量の比率には明確な関係性は読み取れなかったが、活動年数の6つのカテゴリのうち、「20年以上30年未満」および「10年以上20年未満」については特徴がみられた。サービス提供に関して、前者が64.0%、後者が63.7%と高い数値を示しており、逆に、コミュニティ構築については34.1%、34.6%と低い数値を示している。アドボカシーについては、1.9%、1.7%と、他のカテゴリよりも比率が高い。また、HHIの値も、0.746、0.742で、他よりも数値が高い。つまり、設立後、10年～30未満の団体は、よりサービス提供とアドボカシーに比重を置いている団体ということになる。
３．３．５ 団体所在地と活動量分析に用いたアンケート調査からは、対象となった団体の所在地（事務所所在地）が集計できる。ここでは、「東京23区」「政令市・県庁所在地」「その他市町村」という3つのカテゴリ別に活動量を比較した。サービス提供については、「政令市・県庁所在地（58.6%）」の比率が最も高く、「その他市町村（57.9%）」「東京23区（56.9%）」の順であった。また、コミュニティ構築は、「その他市町村」が40.8％、「東京23区」が40.5%、「政令市・県庁所在地」が39.8%であった。ただし、いずれもカテゴリ間の差は少なく、関係性も読み取りにくい。一方で、アドボカシーについては、「東京23区」が2.7%、「政令市・県庁所在地」が1.7%、「その他市町村」が1.2%であった。団体の活動拠点とアドボカシーの活動量には一定の関係がみられる。なお、HHIの値からは、「東京23区」が最も分散型で、「その他市町村」が最も集中型であることがわかる。
３．３．６ 代表の経歴と活動量最後に、団体の代表の経歴について分析する。代表が過去に「民間営利企業役員」であった団体は、そうでない団体と比較して、サービス提供の比率（56.8%）は低く、アドボカシーの比率（2.1%）およびコミュニティ構築の比率（41.1%）は高い。また、HHIの値は0.698であり、「民間営利企業役員」以外の団体よりも低い。すなわち、「民間営利企業役員」出身の代表がいる団体は、アドボカシーとコミュニティ構築の比重が大きく、かつ活動量は分散型である。
他方で、代表が過去に「公務員・議員等」であった団体は、そうでない団体と比較して、サービス提供の比率（62.9%）およびアドボカシー（1.8%）は高く、コミュニティ構築の比率（35.3%）は低い。そして、HHIは0.704で「公務員・議員等」以外の団体よりも低い値を示している。「公務員・議員等」出身の代表がいる団体は、サービス提供とアドボカシーの比重が大きく、活動量は分散型といえる。
以上の分析から得られた知見を整理し、若干の考察を加えてまとめとしたい。
第1に、NPOの法人格ごとの役割の違いについてである。行政から指導・監督を受けている主務官庁制下の法人と、主務官庁制ではない脱主務官庁制の法人では、その活動量の傾向は大きく異なる。とくに、特定非営利活動促進法や公益法人制度改革等による新しい制度の下で活動する脱主務官庁制の法人は、サービス提供に注力している。ガバナンス時代における公共サービスの担い手としての要請に応えている結果といえる。他方で、活動量の平均値自体は低いものの、相対的にはアドボカシーにも取り組んでいることが確認された。伝統的な主務官庁制下の法人とは異なり、マルチな役割を果たしているとみられる。
第2に、NPOの事業分野ごとの役割の相違である。準市場が採用されている福祉分野ではサービス提供が重視され、人権擁護・平和維持活動、災害・防災、環境といった啓発や運動が重要な分野ではアドボカシーの比重が大きくなる。また、構成員の利益を追求する分野ではコミュニティ構築の比率が高くなる。団体の目的や事業の形式の違いが、活動量の違いに結びついているといえる。なお、いわゆる中間支援組織が属する他団体の支援や市民活動の促進にかかる分野については、その特性から、コミュニティ構築の比重が大きいことが予想されたが、結果は全体の平均に近いものであった。
第3は、大規模なNPOほどサービス提供の比重が大きい点である。年間の総収入額が高い程、サービス提供の比率が高まり、逆に、アドボカシーおよびコミュニティ構築の比率は低下する。組織の大規模化には、サービス提供に伴う収入等の増加が不可欠であるとみなせよう。同時に、このことは、対価や収入が得られにくいアドボカシーやコミュニティ構築の活動量を増加させることの難しさを示唆している。
第4は、活動年数と活動量の関係である。設立から10年以上30年未満の団体に関して、サービス提供やアドボカシーの活動量が高いことが確認された。ここでは詳細な分析は行わないが、前述の脱主務官庁制の法人が、この10年以上30年未満のカテゴリに多く属しており、同様の傾向が示されているとみられる。全体としてみれば、第二次世界大戦後から1990年代までに設立された団体の数が圧倒的に多いが、それ以降に新たな法人制度の下で設立された脱主務官庁制の法人は、従来とは異なった特徴をもっているといえる。なお、このような法人制度の変化等の要因は別として、活動年数そのものが活動量に影響を与えるかどうかについては、本分析では明確な傾向は読み取れなかった。
第5は、団体の所在地が都市部であるほどアドボカシーの活動量が多い点である。とくに、団体の所在地が東京23区内にある団体は、アドボカシーの活動量が他に比べて多いことが明らかになった。団体の所在地と活動地域は必ずしも一致するわけではないが、東京の団体の比率が高い背景には、政府の重要機関が集中していることと無関係ではないだろう。アドボカシー活動は、こうした地理的な要因にも影響を受けている可能性がある。
第6に、NPOにおける代表の経歴が活動量と関係する点である。代表が民間営利企業役員出身の団体では、アドボカシーとコミュニティ構築の活動量が多くなり、公務員・議員等の場合は、サービス提供とアドボカシーの活動量が多くなることがわかった。民間営利企業役員出身者は組織の管理や運営に長けており、公務員・議員等は公共サービスに関して知識や経験をもつ。代表のスキルやポリシーが団体の活動量にも影響しているということだろう。また、こうしたエリート層が代表を務める団体は、アドボカシーにも取り組む傾向がみられる。
総じて、サービス提供、アドボカシー、コミュニティ構築、という3つの機能に基づく日本の実態分析からは、アドボカシーの比重が極めて小さい点が浮き彫りになった9)。調査対象や設計が異なるため単純な比較はできないが、Neumayr and Meyer (2010)がオーストリアやチェコで実施した同様の調査結果と比較して、日本のアドボカシー活動の比率の低さは際立っている。本稿では、とくに、アドボカシー活動自体を全く行わないNPOが8割以上存在し、そのことが全体の活動量の少なさにつながっている点も明らかになった。日本の市民社会には、アドボカシー型のNPOが少ないか、弱い力しか持っていないことが従来から指摘されてきたが（長坂 2007; Pekkanen 2006=2008）、本稿で用いた包括的な調査データからもそのような構造が確認されたことになる。むろん、前述の脱主務官庁制の法人のように、マルチな役割を果たすNPOの登場・展開によってアドボカシーの活動量は増加していく可能性はあるが、現状では、アドボカシーは標準的な役割としては認めにくい。すなわち、日本の実態としては、サービス提供とコミュニティ構築の2つが主たる役割と理解できよう。
最後に、NPOの機能に関する理論的整理や、その機能概念の操作化については明確な合意があるわけではない。そうしたNPOの役割・機能をめぐる定義の検討は、引き続き課題となることを指摘しておきたい。
HHI =Σ(Ci)2, i = 1, 2, …, n
nは活動量の数であり、Ciはi番目の活動量の比率である。
・「主務官庁制下の法人」：社会医療法人・特定医療法人・2007年4月以降設立の医療法人、社会福祉法人、学校法人（準学校法人を含む）、職業訓練法人、更生保護法人
・「脱主務官庁制の法人」：一般社団法人（非営利型）、一般財団法人（非営利型）、公益社団法人、公益財団法人、医療法人、認定特定非営利活動法人、特定非営利活動法人、
・「各種組合」：消費生活協同組合、農業協同組合、漁業協同組合、森林組合、中小企業等協同組合、信用金庫・信用組合・労働金庫、共済協同組合、
・「その他」：一般社団法人（非営利型以外）、一般財団法人（非営利型以外）、医療法人、労働組合、その他法人等
