フォーラム
地理的な視点からみた都市計画に関する覚書
狭義・広義の都市計画とコンパクト・プラス・ネットワークに関連する各種計画について
2020 年 15 巻 p. 175-179
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2020 年 15 巻 p. 175-179
西原（2019）は，市町村マスタープラン 1） の策定に携わった経験を踏まえて，都市地理学の専門知を都市計画に活かすには，都市地理学の研究・教育に都市計画の専門知を積極的に組み込む必要があるとともに，都市計画にも社会科学や地理学の知が必要であるとしている．また， 戸所（2019）は，「地域社会は人文現象・自然現象を問わず法制度や財政など諸制度に規定されている」と述べたうえで，「当該地域づくりに関する諸制度や財政構造を理解せずに，国づくりや地域づくりのあるべき姿を論じることは難しい」と指摘している．さらに， 森川（2016）は，都市地理学の社会的貢献の一つとして，地域計画に関する提言をあげている．すなわち，これらは，都市地理学（地理学）と都市計画の相互理解を進めるとともに，都市計画の専門知といえる法制度の概要を理解しておくことが，都市地理学，もしくは地理学の専門知を都市計画に活かすための必要条件であると示唆している．
本稿では，そのための一助となるよう，まず，法制度の概観を理解する前段として，都市計画法や国土交通省の考え方を踏まえたうえで，都市計画という言葉を概観するとともに，現在の日本で進められている都市政策の一つ，コンパクト・プラス・ネットワークに関連する法制度を取り上げて，それに基づく各種計画の策定主体とその適用範囲の差異について，覚書という形で整理するものである．具体的には，都市計画法に規定された狭義の都市計画，そして，一般的にまちづくりという言葉で括られるであろう広義の都市計画について，都市計画法や国土交通省の考え方を踏まえて整理し，一般的な認識と都市計画制度の間のズレを確認する．そのうえで，コンパクト・プラス・ネットワークに関わる立地適正化計画 2） などの各種計画を取り上げて，その策定主体と適用範囲について概観し，法制度から生じる差異や各種計画の策定状況などを整理する．
狭義の都市計画は，都市計画法第4条に定義として規定された，都市の健全な発展と秩序ある整備を図るための土地利用，都市施設の整備及び市街地開発事業に関する計画であり，法定都市計画ともいわれる （図1）．この中で土地利用とは，区域区分（いわゆる線引き），用途地域や特別用途地区等の地域地区など土地利用規制に関する事項を示す．都市施設は道路（都市計画道路）や公園（都市公園），下水道（公共下水道）のほか，学校，図書館，病院，市場などが該当する．そして，市街地開発事業は市街地再開発事業や土地区画整理事業などのいわゆる面（的）整備などである．一方，広義の都市計画は，これら狭義の都市計画以外の都市の形成や開発，規制等に関する計画などといえよう．
資料：都市計画法等
一つの事例から，狭義と広義の都市計画について考えてみたい．小学校における教室不足についての「新1年生の増加でプレハブ校舎を増築しないと無理な状況にある．都市計画の失敗．学校を分散すべきだった 3） 」という発言を取り上げるが，学校の配置等に関しての発言と考えると，この場合の都市計画は広義の都市計画と捉えることが適当であろう．何故なら，狭義の都市計画である都市施設として扱うことのできる学校であるが，ほとんどの学校がその対象となっていない（都市計画決定されていない 4） ）状況を考えると，狭義の都市計画と捉えることは難しい（実際に，該当する都市〔都市計画区域〕には，都市計画決定された学校はない）．
次に，この発言の背景を踏まえて考えると，例えば，高層マンションの建設や住宅地の開発などにより，急激に人口，特に年少人口が増加した結果，教室が足りない状況になっていると考えられる．その場合，高層マンションの建設や住宅地の開発などを誘引しない，狭義の都市計画である土地利用（規制）が効果的でなく，それによって住宅が増加し，人口増加を促したと考えると，この場合の都市計画は，狭義の都市計画として捉えることも可能になる．
このように，都市計画という言葉に対する曖昧な認識は，都市計画決定が比較的多い都市施設の都市計画道路や公園に関することでも生じるであろう．道路は，あらゆる道路が都市計画決定されているのではなく，おおよそ都市の骨格をなす，例えば，国道や都道府県道の一部，将来的に主として幹線道路となるであろう計画路線などが都市計画決定され，身近な生活道路などは，そのほとんどが都市計画決定されていない．また，公園も児童福祉法第40条に規定される児童厚生施設の一つ児童遊園やちびっこ広場は，そのほとんどが都市計画決定されていない．そのため，一般的に都市計画に含まれていると認識されやすい道路や公園などでは，狭義の都市計画として扱えられるものは限られており，広義の都市計画に相当する都市施設も多い 5） ．また，これらは広義の都市計画に相当するがゆえに，狭義の都市計画を対象とする，都市の将来像やあり方，土地利用方針や都市施設などの整備方針を示す市町村マスタープランでは対象とならず，多くの施設について，あり方や整備方針などは示されないといったことも生じる．
国土交通省は，「従来から，都市計画法に基づく都市計画と関連する諸制度により，都市づくりが行われてきたところであるが，立地適正化計画は市町村マスタープランとみなされるなど都市計画法と一体的に機能させるべきものとして新たに創設されたところであり，今後は，立地適正化計画を初めとする誘導策と都市計画法に基づく土地利用規制や開発許可を一体的に運用し，これまで以上に「広義の都市計画制度」による都市づくりを進めていくことが求められる」としている．また，人口が減少し，民間の投資意欲が弱くなる中，今後の都市づくりにおいては，「都市計画法に基づく都市計画に加えて，いわば広義の都市計画制度である立地適正化計画を活用することが重要である」としており，立地適正化計画は，広義の都市計画であると，国土交通省は認識している 6） ．その一方で，狭義の都市計画における主たる都市計画制度は，土地利用（規制）であると考えているともいえる．都市計画コンサルタントの経験から前述の発言を踏まえて考えると，一般的には，都市計画という言葉は，おおよそ広義の都市計画として捉えられていると，筆者は考える．そして，少々乱暴な言い方をすると，狭義の都市計画においては，その主たる都市計画制度は土地利用（規制）であるといえよう．このような点から，近年，コンパクトシティと関連づけて問題視されている，例えば，都市における空き家対策，公共施設や商業施設の適正配置，公共交通の再編などの問題は広義の都市計画にあたるといえよう．そのため，狭義の都市計画では，これらを直接的に扱うことは難しく，土地利用により間接的に規制・誘導することがその対策の主となる．そして，これらの都市問題は個別法に基づく計画，例えば，空き家対策では，2014年成立の空家等対策の推進に関する特別措置法に基づく空家等対策計画，公共施設の適正配置では，2014年の総務大臣による通知（公共施設等の総合的かつ計画的な管理の推進について）に基づく公共施設等総合管理計画，そして，公共交通の再編などでは，2014年改正の地域公共交通の活性化及び再生に関する法律（地域公共交通活性化再生法）に基づく地域公共交通網形成計画により対応される．また，市町村マスタープランも，都市計画法に基づく土地利用規制を中心とする個別計画といいかえることもできよう．さらに，広義の都市計画であるとされる立地適正化計画は，立地適正化計画の区域，住宅及び都市機能増進施設（以下，誘導施設）の立地の適正化に関する基本的な方針，都市居住者の居住を誘導し，人口密度を維持する区域の居住誘導区域の設定，居住を誘導するための施策，誘導施設の立地を誘導すべき区域の都市機能誘導区域の設定，都市機能誘導区域ごとにその立地を誘導すべき誘導施設の設定やその誘導のための施策などが必要な作成項目であることから，広義の都市計画を総合的に網羅するものではない 7） ．それゆえ，広義の都市計画を網羅する都市に関する全般的な計画はないといえよう 8） ．
前述したように，都市計画という言葉には，一般的な認識と都市計画制度の間にズレが生じていると考えられ，狭義の都市計画で対応できることは限られている．ここでは，現在の日本の都市政策の一つコンパクト・プラス・ネットワークに資する立地適正化計画とそれに関連する各種計画の策定主体とその適用範囲について概観し，生じている差異を整理する． 図2には，立地適正化計画など計画の策定・作成主体およびその適用範囲を示した．
まず，立地適正化計画と都市計画区域マスタープラン，市町村マスタープランとの関係を整理すると，立地適正化計画は都市計画区域マスタープランに即するとともに，市町村マスタープランとの調和が保たれる必要があるとされている 9） ．この都市計画区域マスタープランは，都道府県が都市計画区域ごとに策定する．そのため，複数の市町村から構成される広域の都市計画区域でも，都市計画区域マスタープランは一つである．一方，市町村マスタープランの策定主体は，文字通り市町村であるから，複数の市町村から構成される広域の都市計画区域では，それぞれが策定することとなり，策定されれば，都市計画区域内に複数の市町村マスタープランが存在することになる．立地適正化計画については，市町村が都市計画区域を対象区域として作成し，複数の市町村から構成される広域の都市計画区域では，該当する市町村が連携して作成することが重要であるとされている 10） ．このように，都市計画区域マスタープランは都道府県，市町村マスタープランと立地適正化計画は市町村が策定（作成）主体であるが，複数の市町村から構成される都市計画区域の立地適正化計画では，該当市町村の連携によって作成されることもある．
関連計画についてはどうであろうか．立地適正化計画作成の手引きに関連する計画として示されている，また，コンパクト・プラス・ネットワークの一翼を担う地域公共交通網形成計画は，広域的な交通圏にも対応できるように，市町村が単独または共同して作成するほか，都道府県も市町村と共同する形で作成することが可能となっている 11） ．また，コンパクト・プラス・ネットワークを推進していくうえで支障をきたすおそれのある「都市のスポンジ化」の対策の一つと考えられる空家等対策計画は，市町村が策定主体である．さらに，公共施設等の全体状況の把握，計画的な更新や統廃合，長寿命化など今後のあり方を示した公共施設等総合管理計画もまた，市町村が策定主体である．これら関連計画は基本的には，市町村の範囲が対象区域となる．
これらを，行政区域の一部が都市計画区域に指定されている市町村を含む複数の市町村から構成される都市計画区域を例に，それぞれの計画の策定・作成主体とその範囲を整理すると，例えば， 図2のようになる．都市計画区域マスタープランは，4市町村にまたがる広域の都市計画区域が策定範囲となる．市町村マスタープランは，4市町村ごとに，それぞれの都市計画区域（もしくは，行政区域とすることもある）の範囲が策定対象となる．同じく，立地適正化計画は，4市町村ごとに，それぞれの都市計画区域の範囲が作成対象となるが，これらの市町村が連携して，広域の都市計画区域で一つの立地適正化計画を作成することが望まれている．地域公共交通網形成計画は，4市町村ごとに，それぞれの行政区域が作成範囲となるが，こちらも市町村が連携して，あるいは都道府県や他の市町村も含めて，それらの行政区域を対象範囲とすることも可能である．そして，空家等対策計画や公共施設等総合管理計画は，それぞれの市町村の行政区域が策定範囲となる．例えば，立地適正化計画の作成状況をみると，250市町村が2019年5月1日までに計画を作成，公表しているが，複数の市町村が連携して作成した事例は2例のみである 12） ．また，地域公共交通網形成計画では，2019年7月31日現在，524件の作成がみられる．そのうち，複数の市町村や都道府県が共同で作成したものは49件あるものの，都市計画区域とは異なる都市圏や公共交通路線の沿線市町村などで作成されている場合もみられる 13） ．また，立地適正化計画の作成・公表時期から前後1年以内に，市町村マスタープランや地域公共交通網形成計画を策定・作成した事例は，それぞれ27.4％，38.2％にとどまっている 14） ．これらをみると，計画間（策定時期）および市町村間（空間）の連携による計画策定は，思うように進んでいないことがわかる．
このように，コンパクト・プラス・ネットワークに資する立地適正化計画とそれに関連する，すなわち，広義の都市計画に関する各種計画においては，策定主体とその適用範囲は統一されておらず，コンパクト・プラス・ネットワークの推進のための計画策定もまた足並みが揃っていない状況が生じているといえよう．
本稿では，都市地理学の専門知を都市計画に活かすための一助となるよう，都市計画法や国土交通省の考え方を踏まえて，都市計画という言葉を概観するとともに，現在の日本で進められているコンパクト・プラス・ネットワークに関連する各種計画の策定主体とその適用範囲の差異について概観した．
都市計画という言葉には，一般的な認識（広義の都市計画）と都市計画法上の制度（狭義の都市計画）の間にズレが生じていると考えられ，狭義の都市計画で対応できることは，主として土地利用規制であることを示した．コンパクト・プラス・ネットワークに関連する各種計画の策定主体とその適用範囲についても，計画ごとにそれらは異なり，広義の都市計画に一貫性が担保できないことを指摘した．また，広域の都市計画区域では，市町村が連携して計画を策定することが望ましい場合でも，策定状況をみると，市町村間（空間）の連携は進んでいない．特に，広域の都市計画区域では，都市圏との整合が図られていないこともあり，都市（圏）の実態と法制度の適用範囲の乖離は著しいものと考えられる （荒木2017a）．さらに，計画間（策定時期）の連携も進んでおらず，コンパクト・プラス・ネットワークの推進や実現は容易でないことが想像される．
広義の都市計画に一貫性が担保できないのは，個別法によって規定されているこれらの計画が，都市計画法・都市再生特別措置法とそれ以外の法律で，適用範囲が，前者は都市計画区域，後者は行政区域と，そもそも異なっていることが理由の一つと考えられる．また，都市計画区域と都市圏は必ずしも一致しないこと （荒木2017a，b），都道府県が行う広域調整も都市計画に限られることなども，市町村間および計画間の連携を阻害しているものと考えられる．都市計画区域の指定および広域調整は，いずれも都道府県が主体であるが， 谷口・肥後（2016）や 野澤（2016）が指摘するように，狭義の都市計画は，地方分権の優等生といわれるほど分権化が進み，権限の多くが市町村に移譲されているため，都道府県が主導することが難しくなっている．しかし，コンパクト・プラス・ネットワークの推進には広域的な協調を担保する仕組みが不可欠なものであると， 谷口・肥後（2016）は指摘しており，狭義の都市計画にとどまらない広域調整の仕組みの構築が必要である 15） ．
また，都市計画法・都市再生特別措置法とそれ以外の法律で適用範囲が異なることについては，まずは運用面で柔軟に対応することが考えられる．例えば，個々の都市計画の決定・変更などは都市計画区域内を中心とするものの，マスタープランや立地適正化計画に掲げる，都市の将来像を示す将来都市構造や将来の土地のあり方を示す土地利用方針などでは，行政区域をその適用範囲とすることでそのズレを補うことも可能である 16） ．それは，広域の都市計画区域においても同様である．都市計画区域の再編や変更が柔軟に行えない都市計画制度の硬直化が進んでいる中 （荒木2017b）では，自然的条件による一体性，通勤通学等の日常生活圏，公共交通や道路網等のつながりなど地理的な視点を踏まえて都市圏を明示し，それを構成する市町村の行政区域を適用範囲とするような運用が必要であろう．そのうえで， 中井（2012）が指摘するように，都道府県が主導するかたちで都市圏全体における将来都市構造や土地利用方針などを示す都市圏のマスタープランを設け，マスタープランの体系を都市圏レベルのマスタープランと市町村マスタープランの2段階構成とすることも必要である 17） ．その際，いずれのマスタープランも，広義の都市計画である立地適正化計画はもとより，地域公共交通網形成計画や空家等対策計画，公共施設等総合管理計画などを踏まえて策定することで，そのマスタープランの内容が，広義の都市計画を網羅するようなものとなり，都市計画に対する一般的な認識に近づくものと考えられる 18） ．
1）市町村マスタープランは，都市計画法第18条の2 に規定された，市町村の都市計画に関する基本的な方針を示し，都市計画マスタープランともいう． 西原（2019）では，都市計画マスタープランとされているが，本稿では市町村マスタープランで統一する．市町村マスタープランは，住民に最も近い立場にある市町村が，住民の意見を反映させながら具体的な将来のまちづくりのビ ジョンを確立し，地域別のあるべき市街地像や課題に対応した整備方針などを定めるものである．一方で，都道府県が広域的な見地から策定する，都市計画法第6条の2 に規定された都市計画区域の整備，開発及び保全の方針は，都市計画区域マスタープランと称され，両者は相互に整合性を図る必要がある．
2）立地適正化計画の作成に関するQ＆A によると，立地適正化計画とは，都市再生特別措置法に規定された市町村が作成するマスタープランであり， 居住機能や医療・福祉・商業等の都市機能の立地，公共交通の充実等に関する包括的なマスタープランである とともに，市町村マスタープランの一部やその高度化版であるとしている（国土交通省ウェブサイト， https://www.mlit.go.jp/en/toshi/city_plan/compactcity_network2.html（最終閲覧日： 2019年9月17日）による）．なお，その概要は 荒木（2017b）に詳しい．
3）発言はつくば市長によるものである（NPO法人 NEWS つくばウェブサイト， https://newstsukuba.jp/?p=11267（最終閲覧日： 2019年9月17日）による）．
4）平成29年都市計画現況調査によると，2017年3月31日現在，全国で203校が都市計画決定されている（国土交通省ウェブサイト， https://www.mlit.go.jp/toshi/tosiko/toshi_tosiko_tk_000041.html（最終閲覧日：2019年9月17日）による）．これを，平成30 年度文部科学統計要覧に示された，2017年5月1日現在の小学校，中学校，義務教育学校，高等学校，中等教育学校の合計 35,428 校に占める割合として，仮に算出すると0.6％に過ぎない．
5）それゆえ，都市施設以外の道路や公園などは，所管部局が都市計画担当課ではないために，縦割り行政による弊害が生じる．
6）第10版 都市計画運用指針（国土交通省ウェブサイト， http://www.mlit.go.jp/toshi/city_plan/crd_city_plan_fr_000008.html（最終閲覧日：2019年9月17日）による）．
7）立地適正化計画作成の手引き（平成30年4月25日版）（国土交通省ウェブサイト， http://www.mlit.go.jp/toshi/city_plan/toshi_city_plan_tk_000035.html（最終閲覧日：2019年9月17日）による）．
8）強いて言えば，総合計画といえるかもしれないが，市町村の総合的かつ計画的な行政の運営全般に関する計画であることから， 農林業や教育文化など広義の都市計画に含まれない分野も含ん でいる．なお，総合計画は，2011年の地方自治法改正以前に， 第2条第4項に規定されていた，総合的かつ計画的な行政の運営を図るための基本構想と，基本構想において設定した将来目標や基本的施策を実現するために必要な手段，施策を体系的に示した基本計画等からなる．改正後は，基本構想の策定義務がなくなったため，その策定は市町村の判断によるものとなった．
9）前掲 2）による．
10）前掲 2）による．
11）地域公共交通活性化再生法の一部改正に関するパンフレット（国土交通省ウェブサイト， https://www.mlit.go.jp/common/001127036.pdf（ 最終閲覧日：2019年9月17日）による）．
12）国土交通省社会資本整備審議会都市計画・歴史的風土分科会都市計画部会都市計画基本問題小委員会中間とりまとめ参考資料についての国土交通省ウェブサイト， http://www.mlit.go.jp/common/001301285.pdf（最終閲覧日：2019年9月17日）による．
13）作成された地域公共交通網形成計画・地域公共交通再編実施計画の一覧についての国土交通省ウェブサイト， https://www.mlit.go.jp/common/001303354.pdf（最終閲覧日：2019年9月17日）による．
14）前掲 12）による．
15）都市計画基本問題小委員会における審議でも同様な指摘が ある（国土交通省社会資本整備審議会都市計画・歴史的風土分科会都市計画部会都市計画基本問題小委員会中間とりまとめについての国土交通省ウェブサイト， https://www.mlit.go.jp/common/001301245.pdf（ 最終閲覧日：2019年9月17日）による）．
16）筆者の都市計画コンサルタントとしての経験からも，近年，市町村の行政区域を対象範囲として市町村マスタープランを策定することが多くなっている．
17）兵庫県や和歌山県では，複数の都市計画区域と都市圏ごとにまとめて都市計画区域マスタープランを決定している （荒木2017a）．
18）前掲 6）によると，特に，都市計画区域マスタープランは，区域区分の決定のほか，土地利用に関する主要な都市計画の決定 の方針や都市施設の整備に関する主要な都市計画の決定の方針など，主として都市計画の決定について記載することとされており，記載内容がより狭義の都市計画となりやすい．
